Veel mensen hebben de bewuste of onbewuste neiging om democratie gelijk te stellen aan verkiezingen. Verkiezingen zijn immers vaak de enige manier waarop burgers die geen lid zijn van een politieke partij – dus verreweg de meeste mensen – invloed kunnen hebben in de politiek. Maar in feite is de link tussen democratie en verkiezingen helemaal niet zo sterk. Veel landen die regelmatig verkiezingen houden of hielden – zoals China, Noord-Korea en de toenmalige Sovjet-Unie – zijn feitelijk dictaturen. Tegelijk is een democratie zonder verkiezingen goed denkbaar.
Terug naar het oerbeeld
Het begrip democratie is een samenstelling van 'demos' (volk) en 'kratos' (heerschappij). Democratie betekent dus 'volksheerschappij'. In een democratie wordt er geen autoriteit boven de bevolking erkend; het volk is soeverein. Wetten hebben in een democratie gezag omdat het vrijwillige afspraken – sociale contracten – zijn tussen vrije en gelijke burgers. Het volk moet dus op de een of andere manier het laatste woord hebben.
En niet alleen het laatste, maar logisch ook het eerste. Ga maar na op welke wijze een echte democratie überhaupt tot stand kan komen. Stel dat een groep burgers op een onbewoond eiland aanspoelt en daar besluit om een nieuwe staat te stichten. De allereerste stap bestaat onvermijdelijk uit het gezamenlijke besluit hoe gezamenlijke besluiten voortaan tot stand kunnen komen. En dát allereerste besluit kan eigenlijk alleen maar genomen worden volgens het principe van one man, one vote. Iedereen heeft één stem. In het ideale geval zou daarbij een regeling tot stand komen waarmee iedereen kan instemmen: unanimiteit dus. Vanwege het menselijke tekort – in inzicht, tijd en wederzijds begrip – is dat in de praktijk echter vaak niet haalbaar. Daarom wordt de meerderheidsregel ingesteld. De meerderheid zit dichter bij de unanimiteit dan een minderheid.
Als een minderheid op dat moment al geopteerd had voor een bepaald besluitvormingsprincipe en het dit tegen de wil van de meerderheid zou doordrukken, dan zou dat door de meerderheid als een machtsgreep worden ervaren. Een eenmaal tot stand gekomen besluitvormingssysteem zou door de burgers ook steeds gewijzigd moeten kunnen worden. Er is immers de mogelijkheid van voortschrijdend inzicht, en elke generatie burgers moet zijn eigen afweging kunnen maken.
In een democratie is er, kortom, geen autoriteit boven de burgers die aan de burgers tegen hun wil een bepaald (grond)wettelijk regime kan opleggen. De burgers moeten altijd de mogelijkheid hebben om, als zij dat wensen, direct te beslissen over (grond)wetgeving. De vorm van de regering wordt per definitie door de meerderheid gesteund. Als de burgers dat willen, dan moet er direct-democratische besluitvorming zijn. En volgens opiniepeilingen overal in het Westen willen burgers dat inderdaad. [1]
Parlement en burgers
In moderne staten zijn er echter, wegens hun omvang en de complexiteit van de moderne samenleving, meestal te veel besluiten om nog direct door alle burgers genomen te kunnen worden. Daarvoor ontbreekt hen de tijd. Elk besluit vraagt immers tijd en energie: burgers moeten zich inspannen om zich een beeld te vormen.
Daarom is het meestal onvermijdelijk om eens in de zoveel tijd een vaste club in te stellen – een parlement – van burgers die zijn vrijgesteld van andere arbeid en die de meerderheid van de besluiten nemen.
Om ervoor te zorgen dat deze vaste club niet toch een autoriteit boven de bevolking wordt, zou een systematiek moeten gelden volgens welke het parlement automatisch het mandaat heeft te beslissen tenzij voldoende burgers aangeven dat ze zelf willen beslissen. Dan keert het mandaat voor die ene beslissing terug naar het volk. Hiervoor moet dus een procedure bestaan. De traditionele wijze hiervoor is handtekeningeninzameling van een deel van de bevolking – typisch van één of enkele procenten van de kiesgerechtigden. Vervolgens wordt een datum vastgelegd voor de volksstemming. Mits aan randvoorwaarden als fraudebestendigheid en algemene toegankelijkheid kan worden voldaan, zouden de handtekeningeninzameling en de stemming ook elektronisch kunnen gebeuren.
Verkiezingen versus lotingen
Een afzonderlijke vraag is hoe het parlement tot stand komt. Verkiezingen zijn daarvoor niet de enige manier. Er gaan ook regelmatig stemmen op – recent die van David van Reybrouck in zijn boek Tegen verkiezingen [2] – om parlementariërs via lotingen aan te wijzen.
Een nadeel van verkiezingen is dat ze, in Europa althans, gedomineerd neigen te worden door politieke partijen. Omdat zij bepalen wie op een verkiesbare plaats komt te staan, hebben de politieke partijen de facto grote macht over het stemgedrag van hun volksvertegenwoordigers. In België en Nederland worden nagenoeg alle stemmen door parlementariërs uitgebracht volgens de partijlijn. In Nederland, zo becijferde weblog Sargasso, ligt de partijdiscipline zelfs op 99,998%. [3] Het principe dat parlementsleden geen partijen maar het hele volk vertegenwoordigen, is in zowel de Belgische (art. 42) als de Nederlandse grondwet (art. 50) te vinden. [4] Maar in de praktijk is dit beginsel totaal uitgehold door de politieke partijen.
Het verschijnsel van de ongewenste partijdiscipline kan nog ondervangen worden door het invoeren van een geheime stemming voor parlementsleden. Als de fractie- en partijvoorzitters niet meer weten hoe 'hun' volksvertegenwoordigers stemmen, kunnen ze ze ook niet straffen met een onverkiesbare plaats.
Een ander nadeel wordt door geheime stemming echter niet ondervangen, namelijk het probleem van de vorming van een kleine, permanente politieke elite die als groep een eigenbelang ontwikkelt en die de doorslag kan geven in de politieke besluitvorming, ten koste van de samenleving. Een gevestigde politieke klasse heeft belang bij een zo groot mogelijke publieke sector (die geeft hen meer macht, middelen en prestige); politici die carrière willen maken, willen graag de realisatie van grote projecten op hun naam hebben staan, ook al is daar geen vraag naar; politici uit dezelfde partijen of informele netwerken spelen elkaar de bal toe of dekken elkaar af; enzovoort. Het letterlijk eeuwenoude verzet (voor socialistische partijen als de Belgische BWP en de Nederlandse SDAP en SDB was invoering van directe democratie een van de belangrijkste eisen [5]) tegen directe democratie is een voorbeeld van hoe een groepsbelang van partijpolitici de doorslag geeft tegen het brede maatschappelijke belang in. Er zijn in de wetenschappelijke literatuur immers allerlei maatschappelijke voordelen van directe democratie aangetoond, van een hogere economische groei en lagere staatsschulden tot efficiëntere overheidsdiensten, lagere belastingontduiking en grotere politieke kennis van de bevolking. [6] Politici die zich verzetten tegen meer directe democratie zijn kennelijk bereid die voordelen voor allen op te offeren aan hun eigenbelang.
Het is een feit dat ook in staten met een ver doorgevoerde directe democratie, zoals Zwitserland en Amerikaanse deelstaten, de grote meerderheid van alle politieke besluiten door de parlementariërs genomen wordt. [7] Ook met een uitgebreid referendumsysteem hebben professionele (partij)politici dus een grote greep op de besluitvorming. Daarbij halen ook Zwitserse en Amerikaanse politici soms trucs uit om referendumuitkomsten te saboteren die hen niet aanstaan.
Het loten van volksvertegenwoordigers zou een radicale manier zijn om de vorming te voorkomen van een permanente klasse van professionele (partij)politici.
Besluit
Aan het aanduiden van vertegenwoordigers via loting zitten mogelijk haken en ogen die in het kader van dit korte artikel niet aan bod kunnen komen. Ook is de ervaring met gelote politici erg beperkt (al moet eens natuurlijk de eerste keer zijn). Maar hopelijk heb ik wel aangetoond dat 'verkiezingen' en 'democratie' niet uitwisselbaar zijn: een parlement kan ook aangeduid worden door loting, en om een staat in onze tijd terecht het predicaat 'democratie' te verlenen zijn direct-democratische kanalen nodig via welke de burgers altijd het parlement kunnen overrulen.
Noten
[1] Zie Jos Verhulst en Arjen Nijeboer, Directe democratie: feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum (Brussel: Democracy International, 2007), hoofdstuk 2.
[2] David van Reybrouck, Tegen verkiezingen (Amsterdam: De Bezige Bij, 2013)
[3] Stephan Okhuijsen, 'Fractiediscipline Tweede Kamer op 99,998%', Weblog Sargasso, 24 augustus 2012, Fractiediscipline Tweede Kamer op 99,998% - Sargasso
[4] De Belgische grondwet stelt (art. 42): 'De leden van beide Kamers vertegenwoordigen de Natie en niet enkel degenen die hen hebben verkozen'. De Nederlandse grondwet (art. 50) stelt: 'De Staten-Generaal vertegenwoordigen het hele Nederlandse volk' en (art. 67 lid 3) 'de leden [van het parlement] stemmen zonder last'.
[5] Zie Verhulst en Nijeboer, Directe democratie, hoofdstuk 7
[6] Zie Verhulst en Nijeboer, Directe democratie, hoofdstuk 5 en 6
[7] De politicoloog Uwe Serdült vermeldt dat het Zwitserse federale parlement 93 procent van alle wetten aanneemt zonder referenda. In het direct-democratische topjaar 1996 namen parlementariërs in alle Amerikaanse deelstaten ruim 17.000 wetten aan terwijl er 102 volksinitiatieven op deelstaatniveau ter stemming werden gebracht (zowat de helft van alle Amerikaanse deelstaten kent het referendum op volksinitiatief).