Met toestemming van de auteur overgenomen uit: De Re Ferenda: een meta-juridische conflictanalyse van het referendum / Ed.: Frank Fleerackers. - Brussel: Larcier, 2001
Referenda en publieke keuze
Het intellectueel referentiekader voor economische reflectie omtrent referenda wordt ons geboden door de zogenaamde economie van de publieke keuze, de 'public choice'. Deze tak van de politieke economie, die sinds het midden van de vorige eeuw vooral in de Verenigde Staten werd ontwikkeld, betekende een fikse breuk met de wijze waarop sinds de negentiende eeuw over politiek en maatschappij werd gedacht. 1
Het ancien-régimedenken over politiek en samenleving werd op het einde van de achttiende eeuw voorgoed onderuitgehaald door twee relatief los van elkaar staande denkstromingen. Enerzijds was er de theorie van de spontane orde, ontwikkeld door voornamelijk Angelsaksische denkers zoals Mandeville en Smith. Deze theorie stelde een einde aan het zogenaamde mercantilisme, waarbij de overheid werd gezien als de beheerder van de welvaart van haar onderdanen. De vorst werd, als goede vader van zijn onderdanen, geacht te zorgen voor de 'wealth of the nation' via een wijs handels-, fiscaal en monetair beleid. De theorie van de spontane orde verwierp dit economisch paternalisme. De overheid diende de economie niet te leiden, maar wel te begeleiden via een stelsel van algemene wetten omtrent eigendom, contracten en aansprakelijkheid, waardoor de welvaart zich via vreedzame interactie kon ontwikkelen. De vaderfiguur van de vorst diende plaats te maken voor een verlicht parlement, dat regelmatig de grote codes (bijvoorbeeld het burgerlijk wetboek), die de 'laisser-faire'-economie omkaderden, zou herzien.
Anderzijds was er de burgerlijke politieke theorie, voornamelijk ontwikkeld door Franse denkers zoals Rousseau en Condorcet. Ook hier werd grondig afgerekend met de monarchistische vaderfiguur, die zich vereenzelvigde met de staat. Aan de identiteit van dynastiek en staatsbelang werd een einde gesteld. De staat werd opgevat als een 'res publica', ook al werd hij door een (constitutioneel) monarch geleid. Deze 'res publica' stond ten dienste van het algemeen belang van de gehele burgerij en diende bestuurd te worden door (een deel van) de burgerij. Rousseau, die over de kwestie van het algemeen belang grondig had nagedacht, had weinig affiniteit met de Angelsaksische theorie van de spontane orde. Van een systematische terugtred vanwege de overheid uit economische zaken en een grondige breuk met het mercantilisme is bij hem weinig sprake. De overheid mocht in zijn ogen wel machtig zijn, maar diende gestuurd te worden door het algemeen belang zoals het door de verlichte burger werd begrepen.
Een synthese van beide 'moderne' denkstromingen werd gemaakt door de Duitse filosoof Georg Friedrich Wilhelm Hegel.2 Anders dan Rousseau was Hegel wel vertrouwd met de 'laisser-faire'-geschriften van de Angelsaksische denkers van de Schotse Verlichting. Hegel verwierp dan ook een alomvattende, mercantilistische staatsbemoeienis. Geheel in de lijn van Smith was hij van oordeel dat de economie en het familieleven het best werden omkaderd door algemene wetgeving die een grote ruimte liet voor individueel initiatief en familiale autonomie. Deze sociale ruimte vormt voor Hegel de 'bürgerliche Gesellschaft' waar het individu zijn materiële en familiale behoeften kon ontwikkelen. In deze 'bürgerliche Gesellschaft' werd de mens voornamelijk gedreven door eigenbelang of gezinsbelang, niet door het algemeen belang. Als lid van de burgerlijke samenleving was de mens echter volgens Hegel onaf. De mens kon zich als burger slechts vervolledigen door ook te participeren op het niveau van 'der Staat', waarbij hij gedreven werd door het algemeen belang. Met Hegel komen we derhalve terecht in een dualistisch mensbeeld: de egoïstische burger in de burgerlijke samenleving enerzijds, de altruïstistische staatsburger op het politieke forum anderzijds.3 Dit dualisme werd niet door iedereen aanvaard. Een van de meest briljante critici ervan was Karl Marx, voor wie het politieke forum slechts een afgeleide was van de dominante belangen in de burgerlijke samenleving.
Het hegeliaanse dualisme liet niettemin diepe sporen na in het latere denken over mens, samenleving en politiek.
De hegeliaanse synthese leidde naar een dualisme op ethisch vlak met enerzijds een persoonlijke en gezinsethiek gericht op (welbegrepen) eigenbelang en gezinsbelang, en een politieke ethiek gericht op het algemeen belang. Het leidde naar een politiek dualisme in het onderscheid tussen de (apolitieke) samenleving en de staat. Het leidde naar een juridisch dualisme in het onderscheid tussen privaatrecht als omkadering van de burgerlijke samenleving en het publiekrecht als omkadering van politieke machtsuitoefening. Het leidde naar een sociaal-wetenschappelijk dualisme door de gescheiden ontwikkeling van de economische wetenschap enerzijds, gericht op de studie van de menselijke interactie in de burgerlijke samenleving ('de markt') en de politieke wetenschap gericht op de studie van politieke machtsstructuren en machtsuitoefening.
Dit dualistisch referentiekader hield, het marxisme niet te na gesproken, goed stand tot ver in de tweede helft van de vorige eeuw. Met de ontwikkeling van de economie van de publieke keuze wordt het hegeliaans dualisme op het vlak van de sociale wetenschappen doorbroken.
De 'public choice'-economen achtten het, zowel op theoretische als op empirische gronden, moeilijk aanvaardbaar dat individuen zich fundamenteel anders zouden gedragen in de contexten van markten en in politieke contexten. Lionel Robbins had er, reeds voor de 'public choice' tot ontwikkeling kwam, reeds op gewezen dat de assumptie van het eigenbelang in feite niet nodig was voor de ontwikkeling van de economische wetenschap.4 Theoretisch kan de economist vertrekken van een waaier van motieven gaande van volstrekt en universeel altruïsme over groepsbelang naar volstrekt egoïsme. De vraag welke motieven dominant zijn is een empirische kwestie. De stelling dat de mens door de band genomen meer materiële welvaart verkiest boven minder materiële welvaart, mag dan wel een vruchtbare onderzoekshypothese zijn, meer dan een empirische aanname ('een quasiwet') is zij niet.5 De stelling van Lionel Robbins houdt dan ook in dat de economist er rekening mee moet houden dat ook in het marktgebeuren niet-egoïstische en niet-materialistische motieven een rol kunnen spelen. Dit manifesteert zich bijvoorbeeld in een fenomeen zoals 'ethisch bankieren', waarbij spaarders verkiezen hun geld te plaatsen voor projecten met een lager monetair rendement maar met een maatschappelijk impact, dat meer overeenstemt met hun ideologische motieven en hen derhalve een hoger 'psychisch' rendement oplevert.
Deze meer pluralistische benadering van de motivering van marktgedrag werd vice versa ook doorgetrokken naar het handelen op het politieke forum. Net zoals men voor het marktgedrag de exclusieve eigenbelangassumptie moet laten varen, moet men ook voor het politiek gedrag de exclusieve algemeenbelangassumptie laten varen. Kortom, het individu is minder egoïstisch in de burgerlijke samenleving dan we doorgaans aannamen. Hij is het wellicht meer op het politieke forum dan Hegel en andere politieke filosofen ons willen laten geloven.
De 'public choice'-benadering wordt door linkse politieke filosofen nogal gretig als 'cynisch' omschreven.6 Het hangt er maar van af hoe men het bekijkt. Indien men de algemeenbelanghypothese vooropstelt als de normaal te verwachten en de enige ethisch houdbare, dan komt de 'public choice'-benadering inderdaad ontnuchterend en ontluisterend over. Indien men echter vertrekt van een meer pluralistisch uitgangspunt inzake de motieven van het menselijk gedrag en de dichotomie van de egoïstische markt en de universeel-altruïstische staat opgeeft, geven de 'public choice'-onderzoeksresultaten blijk van een vruchtbaar realisme, dat het vertrekpunt kan vormen van haalbare politieke hervormingen.
Rechtstreekse en vertegenwoordigende democratie
Democratieën kunnen op economisch vlak vergeleken worden met een concurrentiële markt, een dictatuur met een monopolie. Onder een dictatuur is er slechts 'één firma', namelijk de dictator of de eenheidspartij, gerechtigd om de publieke goederen aan de burgers te leveren. Zoals de economische theorie aangeeft, zal de kwaliteit van de publieke goederen, bij gebreke aan enige concurrentie, laag zijn en de kostprijs hoog.7 In een democratie zijn er meerdere concurrentiële aanbieders, namelijk de politieke partijen. In hun partijprogramma bieden zij een bepaalde mix aan van publieke goederen. Tevens bieden zij personeel aan (potentiële parlementsleden en ministers) die dit pakket van publieke goederen zullen uitvoeren. Een democratie biedt derhalve een grotere waarborg dat het pakket van publieke goederen, dat uiteindelijk wordt geproduceerd, meer overeenstemt met de preferenties van de burgers dan onder een dictatuur.
In een vertegenwoordigende democratie zijn de concurrentiële momenten beperkt tot de verkiezingen. Stel u even voor dat de consument één keer in vier jaar zou mogen beslissen welk pakket van goederen en diensten hij voor de komende vier jaar nodig heeft, dat de keuze tussen de pakketten beperkt is tot een tiental varianten, aangeboden door grootwarenhuisketens, en dat het pakket dat de meerderheid haalt opgelegd wordt aan iedereen. In dit geval zou de economische goederenmarkt er ongeveer uitzien als een politieke democratie. Op de diverse redenen waarom een democratie niet volkomen analoog kan functioneren als een economische markt voor goederen en diensten, wordt hier niet ingegaan.8
Een referendum brengt de politieke democratie echter wel wat dichter bij een markt. In de eerste plaats bouwt een referendum meer concurrentiële momenten in de democratie. Kiezers kunnen spijt krijgen omtrent het pakket goederen en het politiek personeel waarvoor ze gekozen hebben en kunnen dit via een referendum althans gedeeltelijk corrigeren.
Stel dat uit de verkiezingen een regeringsprogramma voortvloeit waarin voor open grenzen wordt gekozen. Gedurende de legislatuur worden echter door buitenlanders bloedige aanslagen gepleegd waardoor de individuele preferenties van de kiezers sterk veranderen. Door een referendum, waarin bijvoorbeeld opnieuw grenscontroles worden ingevoerd, kan dit gecorrigeerd worden.
In de tweede plaats is een referendum 'single issued'. De kiezers kan ja of neen zeggen omtrent een welbepaald voorstel. Zij zijn niet meer verplicht voor een vooraf samengesteld pakket te kiezen. Stel dat er bij de linkse partijen een sterke minderheid van ethisch-conservatieve kiezers is, die echter omwille van het sociaal-economisch programma voor links kiezen. Na een linkse verkiezingsoverwinning besteedt de linkse regering uitsluitend aandacht aan 'libertijns'-ethische hervormingen en weinig aan links-economische. Door een referendum kunnen de linkse ethisch-conservatieven hun stemmen samenbundelen met de rechtse ethisch-conservatieven en op die wijze het beleid ombuigen in de zin zoals de meerderheid denkt.
Rechtstreekse democratie en de mediaankiezer
De mediaankiezer is de kiezer wiens opinie zich juist in het midden situeert van de spreiding van kiezers over een opinieas.9 Soms is het mogelijk politieke standpunten min of meer te situeren langs een as waarbij de uiterstende politieke extreme oplossingen voorstellen. Voor het Belgisch staatkundig probleem kunnen de opinies bijvoorbeeld gerangschikt worden op de volgende as:
separatisme confederalisme radicaal federalisme unionistisch federalisme unitarisme
Stel dat de politieke opinies bij de kiezers als volgt verspreid liggen op de as:
- separatisten: 20%
- confederalisten: 25%
- radicale federalisten: 10%
- unionistische federalisten: 25%
- unitaristen: 20%
De radicale federalisten vormen hier de mediaankiezers. Op de politieke as liggen exact evenveel kiezers langs de ene als langs de andere zijde. In dit voorbeeld zitten de mediaankiezers toevallig op een positie die ook op intellectueel politiek vlak een centrumpositie is. Dit hoeft niet per se zo te zijn. Stel bijvoorbeeld dat de separatisten 45% van de kiezers meehebben, de confederalisten 10% en de radicale federalisten, unionistische federalisten en unitaristen elk 15%, dan zijn de confederalisten hier de mediaankiezers alhoewel zij intellectueel-politiek veel dichter bij de separatisten dan bij de unitaristen staan.
Democratieën zijn onderhevig aan een onderliggende stroom in de richting van de opninie van de mediaankiezer. Stel dat de aanhanger van een stroming zijn eigen oplossing op 10 waardeert, de meest verwante op 5, de tweede meest verwante op 0, de derde meest verwante op –5 en de verst verwijderde op –10.
Een partij die voor radicaal federalisme opteert haalt 10 bij 10%, 5 bij 50% en 0 bij 40%. Indien 1 staat voor 1 nutseenheid voor 1%, dan haalt het radicaal federalisme 350, namelijk {(10 x 10) + (5 x 50)}
Opteert men voor unitarisme of separatisme, dan wordt 10 gehaald bij 20%, 5 bij 25%, 0 bij 10%, –5 bij 25% en –10 bij 20%. De score is hier 0, namelijk
{( 10 x 20) + (5 x 25)}- {(5 x 25)+(10 x20)}
Een partij die voor confederalisme of unionistisch federalisme opteert haalt 10 nutseenheden bij 25%, 5 bij 20% en bij 10%, –5 bij 20%. De score is hier 300, namelijk {(10 x 25) + (5 x 20) + (5 x 10)}- ( 5 x 20)
Over het algemeen, zij het niet steeds, komt het standpunt van de mediaankiezer overeen met het totale nuttigheidsoptimum voor de kiezers. In dit licht rijst de vraag of referenda de tendens naar het standpunt van de mediaankiezers bevorderen of afremmen. Referenda zijn op dit vlak eerder gunstig omdat zij een correctief bieden voor twee fenomenen in de vertegenwoordigende democratie die een langdurige divergentie met het standpunt van de mediaankiezer kunnen teweegbrengen, namelijk kartellisering en lobbying vanwege drukkingsgroepen.
Zoals op de economische markt kunnen partijen het op een deal gooien en besluiten elkaar voorlopig geen concurrentie aan te doen. Stel bijvoorbeeld dat partij BRU een unitaristisch standpunt heeft en van partij P&C gedaan krijgt dat zij geen meer federalistisch gerichte propaganda zal voeren. Zonder dit akkoord zou P&C ertoe neigen eerder radicaal federalistische standpunten in te nemen teneinde een zo groot mogelijk aantal stemmen te halen. Door het akkoord blijft de regering een unitaristische politiek voeren, hetgeen ver verwijderd is van de positie van de mediaankiezer en derhalve sterk suboptimaal is. Ook in een zuiver vertegenwoordigende democratie zal dit akkoord uiteindelijk geen stand houden en zal een van de twee partijen ertoe neigen het standpunt van de mediaankiezer te vertolken teneinde haar stemmenaantal te maximaliseren. De evolutie naar de positie van de mediaankiezer kan echter door de kartellisering aanzienlijk vertraagd worden. Een referendum biedt de mogelijkheid de aanpassing aan het standpunt van de mediaankiezer te versnellen. Stel dat een actiecomité een referendum organiseert ten voordele van een radicaal federalisme, dan zal dit normaal, met de gegeven spreiding van voorkeuren, een duidelijke meerderheid halen tegen het unitaristisch standpunt van de regering in.
Een empirisch voorbeeld biedt ons de situatie in Zwitserland. In de eerste plaats brengen referenda er een verschil teweeg. In 39% van de gevallen leidt het referendum er tot een ander resultaat dan hetgeen de voorkeur van de politieke elites wegdroeg.10 Over het algemeen genomen leiden referenda tot een verlaging van belastingen en een verlaging van bezoldigingen van overheidsambtenaren.11 Het is zeer plausibel om aan te nemen dat zich rond deze punten politieke kartels hadden gevormd die door de referenda werden doorbroken. Een voorbeeld in dezelde zin betreft Californië, waar gedurende de jaren zeventig verscheidene referenda resulteerden in het aftoppen van belastingen (bijvoorbeeld Proposition 13 met het aftoppen van de Property Taxes).12
Ook drukkingsgroepen kunnen een evolutie naar het standpunt van de mediaankiezer tegenhouden.13 Ook drukkingsgroepen kunnen partijen 'omkopen' voor een bepaald standpunt.14 In de periode tussen verkiezingen zijn politici dikwijls afhankelijk van drukkingsgroepen voor het contact met de bevolking. In ruil voor de belofte om stemmen te leveren kunnen drukkingsgroepen soms belangrijke toezeggingen bekomen van politieke partijen. Paradoxaal genoeg zijn drukkingsgroepen met een kleine achterban, maar waarbij zeer hoge belangen op het spel staan, hierbij succesvoller dan drukkingsgroepen met een zeer grote achterban maar waarbij de belangen voor elk lid van de groep eerder klein zijn. De drukkingsgroep van de landbouwers in Europa, die amper een kleine fractie van de bevolking vertegenwoordigen, maar die zeer grote belangen te verdedigen heeft, kan hier als voorbeeld gelden. De afspraken met drukkingsgroepen kunnen de evolutie naar het standpunt van de mediaankiezer behoorlijk afremmen. Ook hier kan een referendum corrigerend werken.
Een voorbeeld hiervan vinden we in Italië, waar de katholieke kerk, een zeer succesvolle drukkingsgroep in dit land, gedurende jaren een hervorming van de echtscheidingswetgeving wist tegen te houden. Door de invoering van het abrogatief referendum triomfeerde blijkbaar het standpunt van de mediaankiezer en werd het echtscheidingsverbod afgeschaft.
Grondrechten, minderheden en referenda
In een democratische rechtstaat worden meerderheden beschermd tegen minderheden door de meerderheidsregel bij verkiezingen, en worden minderheden tegen meerderheden beschermd door een aantal grondrechten, verankerd in een moeilijk te wijzigen grondwet. Ook vanuit 'public choice'-oogpunt is een verschansing van een aantal grondrechten tegen meerderheidsbeslissingen noodzakelijk. Mochten alle rechten steeds vatbaar zijn voor herverdeling via een meerderheidsbeslissing, dan zou in de samenleving een ontzaglijke energie verspild worden om in dit totalitair herverdelingsspel aan zijn trekken te komen.15 Stel bijvoorbeeld dat in België alles voor herverdeling bij meerderheid vatbaar wordt gesteld en dat derhalve de Vlaamse meerderheid kan beslissen de Walen tot slaaf te reduceren. In dit geval zouden de Walen enorme inspanningen moeten doen om dit risico van totale majoritaire plundering te voorkomen. De verankering in de grondwet stelt een aantal rechten veilig voor majoritaire plundering en ontslaat ons dan ook van de kost een dergelijke plundering te moeten voorkomen door het lobbyen en het sluiten van allerlei coalities.
Deze redenering geldt zowel voor de vertegenwoordigende als voor de rechtstreekse democratie. Majoritaire plundering van rechten kan zowel voortvloeien uit parlementaire beslissingen als uit referenda. Dit verklaart waarom voor referenda, die een grondwetswijziging beogen, meestal hogere drempels worden ingebouwd dan voor gewone referenda. Zo wordt in Zwitserland voor gewone referenda de eis gesteld van 50.000 handtekeningen voor het referenduminitiatief en een gewone meerderheid voor de referendumbeslissing. Voor een amendement aan de grondwet bij referendum wordt de eis gesteld van 100.000 handtekeningen en een meerderheid van stemmen in een meerderheid van kantons.16
Niettegenstaande deze beperking blijft het referendum problematisch voor de rechten van de minderheid. Een referendum heeft vrijwel steeds betrekking op een binair beslissingsalternatief: het is ja of neen. Dit binair karakter leidt dan ook steeds naar een 'winners take all'-resultaat. Stellen we ons even voor dat alle opinies in een land op slechts één as gelokaliseerd zijn, namelijk de sociaal-economische gaande van libertarische anarchokapitalisten over klassieke liberalen, sociaaldemocraten tot totalitaire stalinisten. Stel dat links op dit spectrum in de meerderheid is. Indien alle beslissingen per referendum moeten worden genomen, zullen socialiserende voorstellen steeds winnen en liberaliserende steeds verliezen.
In een vertegenwoordigende democratie met evenredige vertegenwoordiging en derhalve meerdere partijen is dit, door het spel van de coalities, niet noodzakelijk het geval. Sociaaldemocraten kunnen met klassieke liberalen een coalitie aangaan waaruit een gematigd centrumprogramma voortspruit. In een vertegenwoordigende democratie met een meerderheidsstelsel zal dit gematigd programma reeds vervat liggen in de partijprogramma's van de twee dominerende partijen daar elk van de partijen voldoende kiezers in het centrum moet verzamelen om de meerderheid te halen.
Een referendumdemocratie zou derhalve kunnen neigen naar een bestendige minorisering van een groot deel van de bevolking. Dit zou kunnen leiden naar een uitsluitingsgevoel bij de minderheid. Het gevoel 'toch nooit te kunnen winnen' kan leiden tot een vervreemding van het democratisch beslissingsproces en, op langere termijn, tot een destabilisering ervan.
Het minoriseringsgevaar in een referendumdemocratie moet echter gerelativeerd worden. Het geldt slechts voor situaties zoals in het hierboven voorbeeld geschetst, namelijk waar de opinies van de bevolking slechts over één as gespreid liggen. 17 In 'rijpe' democratieën is dit echter zelden het geval. Geleidelijk vormen zich in de democratie diverse probleemclusters waaromtrent de polarisering bij de bevolking verschillend gespreid ligt. Een ingewikkeld landje zoals België is daar een uitstekend voorbeeld van. Afgaande op de recente verkiezingsuitslagen en op discussies rond de hergroepering op de politieke markt, lijken er op dit ogenblik niet minder dan vier, van elkaar relatief onafhankelijke, politieke assen te onderscheiden:
- 1. de sociaal-economische met een spectrum gaande van ultraliberalisme tot stalinistische planeconomie;
- 2. de levensbeschouwelijke met een spectrum van ultralibertijnen tot fundamentalistische conservatieven; dit spectrum heeft de vroegere as katholiek-vrijzinnig vervangen; hiervan zijn een aantal politici blijkbaar nog niet op de hoogte);
- 3. de staatkundige met een spectrum van separatisten tot unitaristen;
- 4. de culturele met een spectrum van extreem-multiculturelen tot extreem-identitairen.
Bij de bevolking zijn de meest diverse combinaties op deze assen voorhanden. Er zijn economische 'socialisten' die dit combineren met ethisch-conservatisme, separatisme en xenofobie; er zijn economische liberalen die dit combineren met libertinisme, separatisme en multiculturalisme, enzovoort. Alhoewel bepaalde combinaties meer voorkomen dan de andere, is het totaal zinledig geworden te spreken over één links-rechtsas waarop iedereen geklasseerd zou kunnen worden.
Stel dat op as 1 de 'liberalen' in de meerderheid zijn, op as 2 de 'conservatieven', op as 3 de voorstanders van meer defederalisering, op as 4 de eerder 'multiculturelen'. Zolang deze meerderheden standhouden, is er slechts één groep die in de referenda, die betrekking hebben op de probleemclusters waarrond de vermelde assen draaien, bestendig geminoriseerd zal worden, namelijk de groep met de combinatie van economisch-collectivistisch + ethisch-libertijns + unitarist + identitair. Dit is slechts één combinatie van de twaalf mogelijke combinaties. Indien alle combinaties gelijkelijk gespreid zouden liggen over de bevolking, dan wordt amper 8,3% van de bevolking bestendig geminoriseerd door de referendumdemocratie. In werkelijkheid zal de grootte van de 'altijd verliezers'-groep afhangen van de empirische spreiding van de vermelde opiniecombinaties. Vast staat evenwel dat een pluralisering van de opinieassen het gevaar op bestendige minorisering van grote groepen in de bevolking aanzienlijk doet afnemen.
Bevoordeelt het referendum de rijken?
Voor alle burgers in een democratie geldt het probleem van de 'rational ignorance': omdat elke burger individueel slechts over een minuscule fractie beschikt van de beslissingsmacht bij verkiezingen, is de kost om zich te informeren over inhoud en weerslag van de verkiezingsprogrammas veel te hoog. Het sop is de kool niet waard. Met een boutade wordt gezegd dat de kans om met uw ene stem het eindresultaat te beïnvloeden kleiner is dan de kans om bij het uitbrengen van uw stem door een auto aangereden te worden.18 Men blijft daarom op rationele basis in politieke onwetendheid en men stemt bijgevolg op zeer oppervlakkige hetzij voor demagogische roepers hetzij voor het leukste gezicht in een televisiespelletje (voor Vlaanderen: de BV's).
Aangezien deze politieke informatiekosten voor iedereen gelijk zijn, treffen zij in onevenredige mate de minst gevormde, en meestal dan ook de minst bemiddelde kiezers. Onder een regime van stemrecht vertaalt zich deze onevenredigheid wellicht in lage opkomstcijfers bij armere bevolkingslagen. Onder een regime van stemplicht vertaalt zich deze onevenredigheid wellicht in blanco stemmen of oppervlakkig stemgedrag.
Verergert of verlicht de invoering van een referendumdemocratie deze situatie? Het antwoord hierop moet genuanceerd zijn.
Referenda verlichten het probleem van 'rational ignorance' en hiermee dan ook het probleem van onevenredige politieke informatiekosten, omdat zij bepaalde politieke issues isoleren en daardoor, uiteraard op voorwaarde dat de vragen behoorlijk zijn opgesteld19, de politieke probleemcontext bevattelijker maken. In een zuiver vertegenwoordigende democratie moet de kiezer gaan snuisteren in uitvoerige en alomvattende partijprogramma's. Geen kat, en zeker niet de minstbedeelden, die deze leest. In een referendumdemocratie wordt een bepaald politiek dilemma (bijvoorbeeld liberalisering abortus, stemrecht migranten, inperking asielrecht) geïsoleerd en mogelijk gevat in een duidelijke vraagstelling. De politieke informatiekost ligt hier beduidend lager, hetgeen gunstig is voor minder gevormden.
Onder een regime van stemrecht gekoppeld aan een districtensysteem zoals in de Verenigde Staten en Groot-Brittannië, kan een referendumdemocratie de positie van de minst gevormden verslechteren. In een districtensysteem halen wijken met een concentratie van armere bevolkingsgroepen, onafhankelijk van de opkomst, steeds een vertegenwoordiger. Op die wijze is hun vertegenwoordiging op parlementair vlak gegarandeerd.20 Dit is niet het geval in systemen met proportionele vertegenwoordiging zoals in Nederland, Israël en België. De relatief grotere opkomst en betrokkenheid van de beter geïnformeerde middenklassen weegt hier sterker door.
De invoering van een referendum in een districtenstelsel verzwakt derhalve de positie van armere bevolkingsgroepen. Aangezien er bij een referendum per definitie slechts één kiesomschrijving is, zullen de beter geïnformeerde en meer gemotiveerde middenklassen sterker wegen op het resultaat dan bij stemmingen in het parlement, met vertegenwoordigers van arme districten, het geval zou zijn.
De kosten van het referendum
De kosten van een referendum kunnen hoog oplopen. De kosten omvatten niet alleen de administratieve kosten van de organisatie zelf, maar ook de campagnekosten en de kosten van het werkverlet voor de stemgang.
Bij de verkiezingen van 1996 bedroegen de kosten voor de organisatie en de campagne voor de referenda in Californië 141,3 miljoen US-dollar, terwijl de kosten voor de gewone verkiezingen slechts 105,7 miljoen dollar bedroegen.21
Zoals eerder gezegd, brengen referenda het beleid dichter bij het standpunt van de mediaankiezer en derhalve (meestal) dichter bij het sociaal optimum. Dit is de 'sociale' winst, geproduceerd door het referendum. Het spenderen van kosten aan referenda is derhalve verantwoord zolang zij deze sociale winst niet overtreffen.
In de meeste democratieën met referendum worden drempels ingesteld voor referenduminitiatief via de vereiste van een aantal handtekeningen. In Zwitserland bijvoorbeeld zijn 50.000 of 100.000 handtekeningen nodig, naargelang het gaat om een gewoon of grondwetswijzigend referendum.
Vanuit rechtseconomisch oogpunt kunnen deze drempels verklaard en gelegitimeerd worden om een 'moral hazard' in hoofde van potentiële initiatoren van referenda tegen te gaan. Wanneer potentiële initiatoren de kosten van een referenduminitiatief volledig op de belastingbetaler mogen afwentelen zonder zelf enige kost te ondergaan, dan wordt elke prikkel weggenomen om na te gaan of een bepaald referendumvoorstel wel enige kans maakt. Dit creëert het risico van talloze geflipte initiatieven, zeer hoge administratiekosten en een banalisering van de referendumdemocratie. Het opleggen van drempels introduceert een zekere kost voor potentiële initiatoren. Bovendien geeft het bekomen van de vereiste handtekeningen een zekere indicatie over de slaagkansen van het initiatief.
Niettemin houden ook deze drempels een verspilling in. De initiatoren moeten zware inspanningen leveren voor het bekomen van de handtekeningen terwijl de belastingbetalers de kosten van geïnitieerde, maar bij de referendumstemming afgewezen voorstellen moeten blijven dragen.
Een meer aantrekkelijk alternatief biedt een systeem van borgsom.22 De initiatoren moeten dan een bepaalde borgsom stellen die ongeveer overeenkomt met de administratiekosten van het referendum. Wordt het referendum verloren, dan wordt de borgsom verbeurd en kunnen hiermee de administratiekosten van het referendum betaald worden. Wordt het referendum gewonnen, dan wordt de borgsom terugbetaald. Dit systeem heeft het voordeel dat het, zoals bij de drempels van handtekeningen, de 'moral hazard' bij initiatoren gedeeltelijk wegneemt. Bovendien moet de belastingbetaler niet opdraaien voor een stemming omtrent voorstellen die klaarblijkelijk het beleid niet dichter brengen bij het standpunt van de mediaankiezer, ergo het sociaal optimum.
Men kan opwerpen dat een dergelijk voorstel de meer begoeden in de kaart speelt. Dit is om verscheidene redenen onjuist. Vooreerst kan dit systeem gerust gecombineerd worden met de drempels van handtekeningen. Actiegroepen die kunnen rekenen op militanten met zeeën van tijd (werklozen, studenten), kunnen dan nog steeds de boer op voor het sprokkelen van handtekeningen. Actiegroepen met professioneel druk benomen burgers kunnen dan een beroep doen op de beurs van hun leden voor het betalen van de borgsom.
Ook het gevaar dat kapitaalkrachtige groepen de burger zullen overstelpen met referenduminitiatieven, is denkbeeldig. Als kapitaalkrachtige groepen inderdaad steeds op geld en nog meer geld uit zijn, zoals steevast beweerd wordt vanuit een bepaalde hoek, zullen zij niet bereid zijn zware borgsommen te betalen voor referenduminitiatieven die geen schijn van kans hebben. Indien men vertrouwen heeft in de kiezer, zal deze de voorstellen die alleen maar of toch hoofdzakelijk deze kapitaalkrachtige groepen zelf ten goede komen, wel afwijzen. Indien men ervan uitgaat dat de kiezers zich zomaar zullen laten manipuleren door kapitaalkrachtige groepen, schaft men het algemeen stemrecht beter af en vervangt men het best door een pedagogische en welwillende dictatuur, zoals we er reeds zoveel hebben gekend.
Besluit
In deze bijdrage werden zeker niet alle aspecten van de referendumdemocratie behandeld. We hebben ons toegespitst op de aspecten waaromtrent reeds een rechtseconomische literatuur is gegroeid. Andere aspecten waaromtrent verder rechtseconomisch onderzoek mogelijk is, zijn onder meer de impact van referenda op de positie van politici en drukkingsgroepen, het verschil in impact tussen beslissende referenda en raadgevende referenda, de mogelijkheden van een referendumdemocratie in het elektronisch tijdperk (e-government), de mogelijkheden van een referendum in een globaliserende wereld. Voor een degelijke uitwerking van deze aspecten ontbrak ons de nodige tijd en ruimte. Er is derhalve nog veel ruimte voor verder rechtseconomisch onderzoek ter zake.
In het algemeen genomen staat men vanuit de normatieve rechtseconomie gunstig tegenover de referndumdemocratie als correctief op de vertegenwoordigende democratie. Het is bijna overbodig te benadrukken dat de referendumdemocratie de vertegenwoordigende democratie nooit volledig kan vervangen. Vele politieke beslissingen situeren zich immers op een zeer uitgestrekt continuüm (bijvoorbeeld de begrotingsopmaak). Het uitzoeken van het optimale punt op dit continuüm via binaire beslissingsalternatieven zou een immens aantal referenda noodzaken. Referenda zij derhalve probaat voor politieke problemen die in binaire dilemma's vertaalbaar zijn als correctief voor reeds genomen parlementaire beslissingen of regeringsbeslissingen. In deze gevallen leidt het referendum en de dreiging van een referendum tot een verhoging van het sociaal nuttigheidsgehalte van het beleid.
Daarom moet een algemene invoering van een beslissend correctief en initiërend referendum in Belgë overwogen worden. Dit referendum zou betrekking moeten kunnen hebben op de grondwet, zij het met zeer sterke, eventueel communautaire drempels, op federale wetgeving en bevoegdheden, op deelstatelijke wetgeving en bevoegdheden, op reglementen en bevoegdheden van decentrale besturen. Een referendum in België zou bijzonder heilzaam zijn in het wegwerken of voorkomen van nachtelijke knoeiwerkakkoorden, die leiden tot constitutionele of legislatieve draken. Ik ben er zeker van dat het Lambermont-akkoord een correctief referendum niet had overleefd.
In zijn magistraal boek over Geschiedenis van het Europese Liberalisme schrijft Guido de Ruggieri dat het probleem van de democratie niet zozeer gelegen is in de triomf van de kwantiteit, maar wel in de triomf van de slechte kwaliteit. Met referenda kan men het risico op slechte kwaliteit aanzienlijk verkleinen.
Bibliografie
Duncan Black, The Theory of Committees and Elections, Cambridge University Press, Cambridge, 1958
Boudewijn Bouckaert, Misschien geen vrienden, waarschijnlijk wel bondgenoten. Bedenkingen over de nauwe kloof tussen de rechtssociologie van het handelen en de rechtseconomie van de sociale coöperatie in Koen Raes en Harry Willekens, Economische Verklaringen van het Recht. Recht der Werkelijkheid, december 1994
James Buchanan, What Should Economists Do?, Liberty Press, Indianapolis, 1979
Robert D. Cooter, The Strategic Constitution, Princeton University Press, Princeton, 2000
Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy, Harper and Row, New York, 1957
Bruno S. Frey and Iris Bohnet, The Swiss Experience with Referenda and Federalism, 1994, IDIOMA: Revue linguistique et de traductologie, 6, 147-160
Georg Wilhelm Friedrich Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts oder Naturrechts und Staatwissenschaft im Grundrisse, Berlin, 1820
Dennis C. Mueller, Public Choice II, Cambridge University Press, Cambridge, 1989
Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Harvard University Press, Cambridge, 1965
W. Pommerehne, The Empirical Relevance of Comparative Institutional Analysis, 1990, European Economic Review, 34, 458-468
Koen Raes en Harry Willekens, Economische Verklaringen van het Recht: grondproblemen en -mogelijkheden. Recht der Werkelijkheid, december 1994
Lionel Robbins, An Essay on the Nature and Significance of Economic Science, Macmillan, London, 1932
Ludwig van den Hauwe, Public Choice, Constitutional Economy and Law and Economics in Boudewijn Bouckaert en Gerrit Degeest, Encyclopedia of Law and Economics, Edward Elgar, Cheltenham, 2000