In NRC Handelsblad verscheen op 24 november een bericht onder de titel Europa lijdt onder te veel democratie. Behandeld wordt een geschrift van Alfred Pijpers, medewerker van het Clingendael-instituut. Volgens Pijpers is er geen democratisch tekort in Europa, maar juist een teveel aan democratie. Zijn betoog (De mythe van democratisch tekort. Een discussiebijdrage over de Europese politiek, Clingendael, oktober 1999) berust op de overweging dat de reikwijdte van de volkssoevereiniteit sowieso beperkt is:
'Ieder volk controleert alleen het eigen staatsgezag, en de democratische volkswil van een land kan zich per definitie niet of nauwelijks doen gelden buiten de eigen staatsgrenzen. Dat heeft echter niets met enigerlei democratisch tekort te maken, maar met de gelede structuur van het internationale statensysteem. Ook de regering van een land, democratisch of ondemocratisch, stuit hier immers op een wezenlijke begrenzing van haar (formele) invloedsmogelijkheden.'
Eigenlijk is deze opmerking naast de kwestie. Niemand spreekt van een democratisch deficit, omdat bepaalde elementen van de werkelijkheid a priori gegeven zijn en niet het voorwerp kunnen zijn van een beslissing. Maar Pijpers heeft nog iets anders op het oog.
'Bovendien vereist succesrijk internationaal overleg de nodige bewegingsvrijheid voor de regering, met beleidsruimte om compromissen te sluiten, vertrouwelijkheid van de onderhandelingen, en een beperkte verplichting tot ruggespraak. Zonder deze op zichzelf wat minder democratisch ogende elementen is het nauwelijks mogelijk om internationale akkoorden te bereiken. Vanouds is in de statengemeenschap de buitenlandse politiek dus het prerogatief van de uitvoerende macht. Dat heeft niet alleen met traditie te maken, maar is ook een functionele noodzaak in een behoorlijk werkend internationaal systeem.'
De stelling van Pijpers is dat de EU in wezen zo'n internationale statengemeenschap is en dus wel moet werken met genoemde 'wat minder democratisch ogende elementen': 'Het is van tweeën een: men probeert ofwel Europese regelgeving tot stand te brengen, en dat is onmogelijk indien alle vijftien vertegenwoordigers in de Raad in de volle schijnwerpers van de publiciteit een permanente of semipermanente ruggespraak moeten voeren met hun parlementaire achterban, of men verkiest min of meer afzijdig te blijven van bepaalde vormen van Europese samenwerking, zoals in het Deense geval.' (p. 22)
De antidemocratische aap komt bij Pijpers helemaal uit de mouw wanneer hij de morele kaart trekt:
'Verder leggen ook het internationale recht en de internationale moraal de nodige beperkingen op aan de ongebreidelde volksinvloed. Verdragen kun je natuurlijk volgens de voorgeschreven procedures wijzigen, maar er zijn ook – geschreven en ongeschreven – regels, op het gebied van mensenrechten, vrede en veiligheid, wapenbeheersing, natuur- en milieubescherming, die niet of nauwelijks te veranderen zijn, ook niet met de beste democratische wil van de wereld. Op bepaalde gebieden geldt het primaat van de internationale rechtsorde boven enigerlei democratisch recht om die orde te verstoren. Een stabiele vrede tussen twee staten mag bijvoorbeeld niet verbroken worden, ook niet indien de bevolkingen van beide staten dat in grote meerderheid en in alle vrijheid zouden wensen. Je zou kunnen zeggen: vrede is een hoger (moreel) belang dan democratie. Voor velen is dit de overweging om het Europees integratieproces 'onomkeerbaar' te maken.' (p. 22-23)
Pijpers zegt hier expliciet wat de politieke elite op ruime schaal denkt, maar meestal niet openlijk uitspreekt. Wat is de 'internationale moraal' waarover Pijpers spreekt? Instellingen of staten hebben als zodanig geen moraal. Blijkbaar heeft ook de bevolking die moraal niet, want het is juist tegen die bevolking dat bedoelde moraal beschermd moet worden. Het kan dus alleen maar gaan om de moraal van de politieke en maatschappelijke elite. Pijpers' redenering snijdt maar hout indien je de mensheid opdeelt in twee segmenten: een elite die de 'internationale moraal' draagt en bijvoorbeeld vrede wil, en daarnaast (of daaronder) de ruime bevolking die deze moraal niet draagt en af en toe oorlog wil.
Biedt de Europese geschiedenis een houvast voor deze stelling? Hoe is bijvoorbeeld de Eerste Wereldoorlog ontstaan? Toch niet omdat de bevolking in de diverse Europese landen om oorlog schreeuwde? De Eerste Wereldoorlog is ontstaan doordat een blinde kettingreactie van militaire bondgenootschappen – allemaal gesloten door regeringen zonder ruggespraak of medeweten van hun bevolking – een lokaal conflict in de Balkan onverhoeds deed uitdeinen tot een wereldconflict. Er zijn maar weinig aanwijzingen dat gebrek aan 'internationale rechtsorde' tot oorlogen leidt. Zwitserland of Zweden hebben zich buiten heel wat conflicten weten te houden, precies door zich grotendeels buiten de internationale rechtsorde te houden. Indien men de hele Europese constructie als een kwestie van moraal en vredelievendheid beschouwt, moet men Zwitserland of Noorwegen als immorele en oorlogszuchtige landen beschouwen, wat absurd is. De historische werkelijkheid is dat oorlogen bijna altijd door de maatschappelijke elite worden uitgelokt in naam van belangen die meestal niet samenliepen met de belangen van de brede bevolking. Het is buitengewoon opvallend dat landen minder oorlog voeren naarmate ze democratischer worden. Oorlogen tussen twee staten met een parlementaire democratie komen virtueel nooit voor, en het direct-democratische Zwitserland heeft een unieke politiek van neutraliteit en niet-inmenging die door de brede bevolking veel sterker wordt gesteund dan door de politieke elite van dat land.
Het is volslagen absurd om over een 'internationale moraal' te spreken die zou bestaan onafhankelijk van en zwevend boven de democratische meerderheid in een land. Dit soort interpretatie van de werkelijkheid voert regelrecht naar een nieuwerwets soort openbaringsreligie, met de internationale maatschappelijke elite als een soort sekte die het licht heeft gezien waarvan de anderen nog verstoken zijn.
Toch democratisch?
Eigenaardig genoeg bouwt Pijpers niet openlijk voort op de hierboven geschetste thesis. In het vervolg van zijn nota ontwikkelt hij twee stellingen:
- Europa is toch wel veel democratischer dan algemeen gedacht;
- Europa heeft ook veel minder bevoegdheden dan gedacht, dus zo'n vaart loopt het niet.
Pijpers zegt dat de Europese landen wel degelijk invloed konden uitoefenen op de Europese verdragen. Sommige landen bleven buiten de EU, Groot-Brittannië bleef buiten de EMU en Oostenrijk, Ierland en Zweden houden zich afzijdig van militaire samenwerking in EU-WEU-verband. Het Verdrag van Maastricht werd in diverse landen goedgekeurd, hetzij met grote meerderheden in het parlement, hetzij via volksraadplegingen. Allerlei pressiegroepen en partijen hebben aan de vooravond van 'Amsterdam' nog ruim de gelegenheid gekregen om verdragsherzieningen te bepleiten. Dat deze mogelijkheden niet steeds werden benut, heeft volgens Pijpers eerder met 'democratische luiheid' dan met 'democratisch deficit' te maken.
Pijpers stelt de zaken echter wat te rooskleurig voor. Ten eerste zijn er duidelijke voorbeelden van landen waar het parlement beslissingen nam tegen de meerderheidswil van de bevolking. De meeste Duitse burgers wensten bijvoorbeeld niet de DM om te ruilen tegen de ECU. Je ziet dit ook in Zwitserland, waar de meeste burgers vooralsnog iedere betrokkenheid bij de EU afwijzen, terwijl de politieke elite van dat land in ruime meerderheid pro-EU is. Ten tweede is het onfatsoenlijk om de directe invloed van drukkingsgroepen als democratisch voor te stellen. Het democratisch deficit van Europa bestaat juist daarin, dat goedgeorganiseerde lobby's en drukkingsgroepen hun slag kunnen thuishalen, terwijl de grote meerderheid van de burgers buitenspel blijft staan. Pijpers schrijft trouwens zelf enige bladzijden verder: 'De democratische controle in een politiek systeem (moet) vooral ook formeel kloppen. Omgevingsfactoren als een levendig debat, een actieve rol van pressiegroepen, en een nauwe betrokkenheid van de media in een stelsel van 'polyarchie' zijn op zichzelf niet voldoende.' (p. 26)
Europese heerschappij beperkt!
Pijpers stelt ook, en in zekere zin terecht, dat de invloed van Europa wordt overschat. 'De totale uitgaven van de Europese Unie beliepen in 1998 ongeveer 200 miljard gulden (waarvan 100 miljard verplichte landbouwuitgaven). De vijftien lidstaten zelf hadden in dat jaar samen rond 5000 (vijfduizend) miljard gulden te besteden.' (p. 28) Landbouw niet meegerekend besteedt de EU dus twee procent van de lidstaten. Sociale zekerheid, onderwijs, volkshuisvesting, gezondheid, ruimtelijke ordening, militaire gezagsuitoefening (dienstplicht!), politie enzovoort vallen geheel of grotendeels buiten de Europese bevoegdheden. De bevoegdheden van de Unie zijn dus beperkt en eigenlijk niet de moeite waard om het bestaan van een parlement en van grondwet te verantwoorden. Het zou best kunnen dat het Europees Parlement eerst en vooral een creatie is van de politieke klasse, die ruimte creëert voor nog eens een hoeveelheid intern te verdelen hyperlucratieve banen.
Pijpers heeft hier ongetwijfeld een punt. Maar zijn betoog verbergt ook iets, namelijk het feit dat de EU een speerpuntfunctie vervult op het vlak van economische ideologie. De EU is de incarnatie van een bepaalde opvatting over de betekenis van geld, en over de wijze waarop een economie moet functioneren. Zeker, de stuurhut van een vliegtuig neemt misschien maar twee procent van het totale vliegtuiggewicht in beslag (zoals het Europese niet-landbouwbudget slechts twee procent van het budget van de lidstaten bedraagt). Maar toch is het in de stuurhut dat de koers bepaald wordt. De Europese burgers zijn bijvoorbeeld iedere controle over hun wettig betaalmiddel kwijtgespeeld. Dat is niet niks. Zij moeten functioneren in een economie die functioneert volgens het concurrentieprincipe. Dat is niet vanzelfsprekend.
Op het einde van zijn nota gaat Pijpers in op de vraag: Wat te doen? Hij bestrijdt met recht het ideologische offensief dat vanuit Europa wordt gevoerd om de Europese burgers een 'Europees bewustzijn' aan te praten of om de lage opkomst bij de Europese verkiezingen te bestrijden via de invoering van de opkomstplicht (wel dient opgemerkt dat Pijpers deze maatregelen verwerpt omdat ze contraproductief zouden zijn, niet omdat ze principieel antidemocratisch zijn). Het enige wat Pijpers weet te suggereren is 'het entameren van een grotere betrokkenheid van het publiek bij de volgende intergouvernementele conferentie'.
Wat echter dient te gebeuren is de invoering van direct-democratische besluitvormingsmogelijkheden op het Europese niveau. Het doet er niet toe of de Europese bevoegdheden voldoende omvangrijk zijn om al dan niet de invoering van een grondwet, of de installatie van een omvangrijk parlement te verantwoorden. Wat er wel toe doet is dat onder alle omstandigheden het principe van de volkssoevereiniteit overeind blijft. Dit betekent ten eerste dat alle Europese verdragen die soevereiniteitsoverdracht inhouden, verplicht aan een nationaal referendum worden onderworpen. Maar ten tweede moet ook de mogelijkheid gecreëerd worden om op Europees niveau de mogelijkheid tot het beslissend referendum op burgerinitiatief te creëren voor alle materies die via de verdragen naar het Europese bevoegdheidsniveau zijn overgedragen. Het komt er met andere woorden wel degelijk op aan om Pijpers 'internationale moraal' door de verfoeide 'ongebreidelde volksinvloed' te vervangen.
