I. De crisis van het politieke bestel
In de zomer van 1999 schreef minister Peper van Binnenlandse Zaken het spraakmakende essay Op zoek naar samenhang. Het essay poogt een grondige analyse te ondernemen van het gegeven dat ons politieke stelsel in ernstige moeilijkheden verkeert omdat het niet meer aansluit bij algemene maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de opkomst van de mondige burger, de groeiende rol van de 'civil society' en de afnemende betrokkenheid bij partijpolitiek.
Het essay is om meerdere redenen opmerkelijk. Het is voor het eerst dat een minister van Binnenlandse Zaken een dergelijke, persoonlijk getinte poging tot rekenschap omtrent fundamentele sociale veranderingen heeft ondernomen. Het essay ademt een sfeer van, in Pepers eigen woorden, 'ongemak'. Het is een tastende en moeizame worsteling met ontwikkelingen zoals de opkomst van een meer en meer zelfstandige burgermaatschappij en de fricties en onwerkelijke situaties die dit oplevert binnen de overheid. Peper en de zijnen weten niet meer goed waar ze het zoeken moeten.
De burger is zelfstandig geworden, schrijft Peper. Een nieuw web van relaties tussen burgers en instellingen in het maatschappelijk middenveld vormt de maatschappij en de overheid is niet berekend op de nieuwe verhoudingen die hieruit voortvloeien. 'We bevinden ons in een overgangstijdperk, op weg naar verhoudingen waaraan we zelf samenhang en richting zouden moeten willen geven. (…) Burgers hebben in materieel en immaterieel opzicht aanzienlijk meer in hun mars dan enkele decennia geleden. (…) Daarnaast zijn burgers – in de bekende, vermoeide en sleets geworden bewoordingen – kritischer, oplettender en mondiger geworden. (…) Het (willen) hebben van zeggenschap over de eigen situatie is praktisch een algemene ambitie, een norm geworden. (…) Er is een groei geweest naar een samenleving van, voor en door burgers, de civil society, die de belichaming is van de sociale en politieke democratisering zoals hierboven beschreven.' De overheid is niet berekend op de nieuwe verhoudingen. 'De feitelijke interventiemogelijkheid [van de overheid, red.] neemt af, terwijl de behoefte van burgers om betrokken te worden bij besluitvormings- en beleidsprocessen toeneemt. (…) Politieke partijen zitten al met al in ernstige problemen. (…) Omdat de meeste politieke organisaties hun maatschappelijke basis gaan missen, wordt de politiek meer en meer bedreven door een verzelfstandigde groep. (…) Wat abstracter geformuleerd gaat het om de doordenking van de vraag 'of het huis van Thorbecke' – met zijn vele aanbouwsels, tussenverdiepingen en achterkamertjes – op termijn wel houdbaar is.'
Het tweede opmerkelijke betreft Pepers aanbevelingen. Het pleit voor hem dat hij de schuld niet gemakkelijk afschuift op 'de egoïstische, calculerende burger', maar de wetenschappelijke onderzoeken aanhaalt die aantonen dat de Nederlanders maatschappelijk juist erg actief zijn. 'Sociaal-cultureel onderzoek bevestigt telkens weer een grote maatschappelijke betrokkenheid van burgers.' Pepers algemene leidraad luidt dan ook: 'Ik voorspel dat deze turbulenties [van de opkomst van de burgermaatschappij, red.] de voorbode c.q. de expressie zijn van ingrijpende veranderingen die één gemeenschappelijk kenmerk hebben, namelijk de noodzaak om te zoeken naar een directe verantwoordingsrelatie tussen het volk en zijn vertegenwoordigers. (…) Het zal er in de komende jaren vooral om moeten gaan om nieuwe vormen van controle, toezicht en democratisering te ontwikkelen die recht doen aan de eisen van zeggenschap, betrokkenheid en normstelling [van burgers, red.], maar die tegelijkertijd verantwoordelijkheden – en de verwachtingen die burgers en instellingen daaraan mogen verbinden – helder maken. (…) Van groot belang (…) is wel hoe wijzigingen in het kiesstelsel (structureel) voeding kunnen geven aan de noodzaak zich al dan niet duurzaam te organiseren in een politieke vereniging. (…) En eveneens veelzeggend is dat een meerderheid van de bevolking zich voorstander noemt van staatkundige vernieuwing. De gekozen minister-president, de gekozen burgemeester en de invoering van het referendum scoren hoog.'
Totdat Peper bij de concrete aanbevelingen komt. Dan krijgt zijn tot dan toe heldere en consequente betoog een onverwachte wending. 'Horizontalisering vraagt om leiderschap', verklaart Peper opeens. '(…) Juist in meer horizontale verhoudingen is er een welhaast structurele ruimte voor leiderschap, voor het geven van richting (visie), om het anders te zeggen.' Er is zelfs 'een structureel tekort aan leiderschap'. De politiek moet 'een 'sense of direction' aanreiken' en het leiden van 'de normen- en waardendiscussie' weer als 'een opdracht' gaan zien. Daarnaast stelt Peper de ministeriële verantwoording ter discussie, 'het fundament van het democratisch bestel', omdat er nu al zoveel (burger)groeperingen deelnemen aan het maken van beleid dat de regering hier eigenlijk niet meer voor verantwoordelijk kan worden gesteld (Peper 1999).
Hier gaat iets mis. Een analyse van de opkomst van een zelfstandige en mondige burgermaatschappij, die maatschappelijk betrokken en actief is en die nieuwe staatkundige structuren nodig heeft om hun impulsen in de politiek te kunnen brengen, draait uit op het aloude pleidooi voor meer leiderschap van de kant van de politici, gecombineerd bovendien met het verzwakken van de mogelijkheid van de volksvertegenwoordiging om hen daarop aan te spreken. Waar blijven de 'directe verantwoordingsrelatie', de herziening van het huis van Thorbecke en alle overige zaken die Peper daarvoor aanhaalde?
Maar, nogmaals, het is moedig van Peper dat hij publiekelijk bereid blijkt om fundamentele vragen te stellen. Het ligt in de aard van de zaak dat wij burgers ons hierbij niet onbetuigd kunnen laten. Hierbij een wit antwoord op paars.
II. Wat is democratie?
Democratie betekent letterlijk 'volksheerschappij'. Er bestaan inderdaad veel andere vormen van heerschappij of staatsmacht. In een oligarchie heerst een kleine elite. In een timocratie heersen de rijken. In een theocratie wordt God verondersteld te regeren. En het partijenstelsel is wel een particratie genoemd.
Staatsmacht wordt uitgedrukt in wetgeving. In een oligarchie berust het wettelijk gezag op de goedkeuring door de heersende elite en in een theocratie op de zegen van God, dan wel zijn vertegenwoordigers. In een democratie wordt geen autoriteit boven de bevolking erkend; het volk is soeverein. Het gezag van de wetten is gebaseerd op het feit dat de bevolking ze op een of andere wijze heeft kunnen goedkeuren. Dit principe is verwoord door de Franse filosoof Rousseau als het 'sociaal contract': wetten ontlenen hun autoriteit aan het feit dat het vrije afspraken zijn tussen gelijkwaardige en mondige burgers. Ze worden geacht de wet te erkennen omdat zij in principe ook de mogelijkheid hadden om mede vorm te geven aan die wet.
Tegenwoordig is de democratie de algemene norm. Bijna alle regimes ter wereld beroepen zich erop een democratie te zijn, of het waar is of niet. Dit is op zichzelf een revolutionair gegeven. In de achttiende eeuw was 'democraat' een veelgebruikt scheldwoord.
Op termijn zal de democratie superieur blijken aan andere stelsels. Immers: een democratische regime is legitiem. In een echte democratie is de vorm van de regering per definitie door de burgers gewild. Logisch dat zo'n regime op veel meer interne steun kan rekenen dan een dictatuur. Een democratie is productiever. In een autoritair stelsel hebben de ideeën van de meeste burgers maar weinig kans om de besluitvorming te beïnvloeden. In een democratie is de ideeënbasis veel breder.
Bovendien gebeurt de selectie tussen de ideeën efficiënter in een democratie. 'Democratie is niets anders dan de maatschappelijke verwerking van individuele ideeën', schrijft de Belg Jos Verhulst in zijn boek Het verdiepen van de democratie (1998). 'Een nieuw idee begint altijd bij een individu, want alleen individuen kunnen denken. Maar die individuele ideeën moeten maatschappelijk gewikt, gewogen en bijgesteld worden. Mensen hebben elkaar nodig om de onvolkomenheden in elkaars ideeën te corrigeren. De kern van de democratie is eigenlijk dit proces van maatschappelijke beeldvorming, waarbij de idee of voorstelling van een enkeling, meestal reeds overgenomen door een kleinere groep, door de brede samenleving wordt gewikt en gewogen. (…) Democratische beslissingen zullen op termijn maatschappelijk superieur zijn aan dictatoriale besluiten. Moreel twijfelachtige doelstellingen, die niet het algemeen belang nastreven, zullen van nature hun weg zoeken via verborgen kanalen, buiten het licht van de open, democratische besluitvorming. Het beste in de mensen wordt door democratie als het ware uitgelezen, geselecteerd, want wij zien minder goed onze eigen zwakheden dan de zwakheden bij de ander. De democratische weg is de weg waarlangs selectief het maatschappelijk waardevolle zijn weg naar de samenleving kan vinden (Verhulst 1998: 1-2).'
Hoe kunnen mensen nu gezamenlijk een beeld vormen en een 'sociaal contract' sluiten? Uiteraard moeten zij hiervoor samenkomen, overleggen en besluiten. Zo komen we bij de eerste, concrete invulling van de democratie: de volksvergadering. Historisch bestond de volksvergadering in Griekenland, waar de 'mondige leden van de rechtsgemeenschap' (toen nog beperkt tot mannen en 'vrije burgers') in de openlucht samenkwamen om gezamenlijk te discussiëren en besluiten. Ook nu speelt ze nog een rol op lokaal niveau, onder meer in delen van Zwitserland en de Verenigde Staten.
III. Is ons vertegenwoordigende stelsel een democratie?
In de loop van de tijd levert de volksvergadering natuurlijk problemen op. Op een gegeven moment wordt het marktplein gewoon te klein. De samenleving ontwikkelt zich en het aantal te nemen besluiten wordt te groot. Om deze reden besluiten de burgers om een aantal medeburgers uit hun midden te verkiezen in een 'vaste club'. Deze club krijgt van de burgers een welomschreven mandaat om, gedurende een vooraf bepaalde periode, namens de burgers te besluiten over de lopende zaken. Is de termijn afgelopen, dan keren de leden van dit vaste bestuurscollege weer terug naar de gemeenschap van burgers en wordt een nieuwe vaste club verkozen.
Het is belangrijk om hierbij stil te staan. Immers, het argument van het 'mandaat' wordt tegenwoordig steevast door politici gebruikt om ons representatieve stelsel te legitimeren: de volksvertegenwoordiging zou het recht hebben om te beslissen omdat de burgers haar via de verkiezingen een mandaat zouden hebben gegeven. Het cruciale punt is dat dit slechts schijn is.
Het recht tot beslissen ligt namelijk oorspronkelijk bij de gemeenschap van burgers. Om praktische redenen, namelijk omdat het efficiënt is dat burgers niet continu zelf over alles hoeven te beslissen, stellen zij een parlement in dat deze bevoegdheden namens de burgers uitoefent. Het parlement is er in de grond om dezelfde reden als de tandarts en de automonteur, namelijk arbeidsverdeling. Omdat de bevolking oorspronkelijk de eigenaar van de rechten is, en de rechten van de volksvertegenwoordiging hiervan afgeleid zijn, moet de bevolking ook bepalen óf en zo ja hóé zij wil mandateren. Als zij gedwongen is om altijd te mandateren onder de voorwaarden die het parlement stelt, dan is er geen sprake van een werkelijk mandaat en dus ook niet van volkssoevereiniteit.
In ons vertegenwoordigende stelsel kunnen de burgers niet anders dan mandateren. Als zij invloed willen uitoefenen, dienen zij hun medebeslissingsrecht uit handen te geven aan het kleine groepje 'volksvertegenwoordigers'. Zij hebben vervolgens een monopolie op het beslissingsrecht en kunnen vier jaar beslissen zoals ze willen. Hierdoor kunnen wetten tot stand komen die recht tegen de wil van de meerderheid ingaan. Burgers hebben weliswaar de mogelijkheid om de verkozenen bij een volgende stembeurt niet te herkiezen, maar ze kunnen met geen wettig middel voorkomen dat er besluiten worden genomen die niet door de meerderheid gewild worden.
Ofwel: burgers moeten te allen tijde de mogelijkheid hebben om hun mandaat terug te nemen en zich direct over een zaak uit te spreken. Er moeten twee kanalen naast elkaar bestaan: een representatief kanaal en een direct kanaal. Het representatieve kanaal, het parlement, is gerechtigd te beslissen zolang burgers daarmee akkoord gaan. Dit blijkt uit de afwezigheid van een burgerinitiatief. Wanneer echter voldoende burgers de hand opsteken ten teken dat ze direct willen beslissen, gaat het mandaat terug naar de bevolking en treedt het directe kanaal in functie.
De moderne vorm voor dit directe kanaal is het bindend referendum op volksinitiatief. Omdat volkssoevereiniteit inhoudt dat de rechten van de volksvertegenwoordiging een afgeleide zijn van de rechten van de bevolking, moeten voor de directe besluitvorming dezelfde mogelijkheden gelden als voor de vertegenwoordigende. Er mogen geen extra beperkingen aan worden opgelegd. Dat betekent dat referenda bindend moeten zijn; dat ze ook mogen gaan over door burgers geformuleerde voorstellen (het volksinitiatief); dat er geen onderwerpen worden uitgesloten; dat ze op alle bestuurlijke niveaus mogelijk zijn; en dat er met gewone meerderheden besloten wordt.
Alleen een stelsel met een direct kanaal dat op gelijke voet staat met het representatieve kanaal, kan met recht democratisch worden genoemd. Als aan de het vertegenwoordigende kanaal meer rechten worden gegeven dan aan het directe, dan hebben we de democratie al verlaten en bevinden we ons in de oligarchie.
Hierop is één uitzondering. Wanneer de bevolking zich grotendeels identificeert met een van de bestaande politieke partijen en ook geen direct beslissingsrecht wenst, kan volstaan worden met een zuiver representatief stelsel. Wellicht deed deze situatie zich voor tot pakweg begin jaren zestig. Maar momenteel wenst 80 procent van de Nederlanders de invoering van het bindende referendum. Deze meerderheid loopt dwars door de partijen heen: ook 70 en 83 procent van de achterban van respectievelijk CDA en VVD wil het referendum (SCP 1999: 37-8). Ook de identificatie met de politieke partijen levert problemen op. Hiervoor is vooral het individualiseringsproces verantwoordelijk.
IV. Het individualiseringsproces
Een van de meest fundamentele sociale ontwikkelingen van de twintigste eeuw is het individualiseringsproces. De moderne mens ervaart zichzelf steeds meer als zelfstandig individu en gaat niet meer automatisch op in een vaste groep of zuil. Hij wil op individuele gronden oordelen, los van groepssjablonen, en niet passief toekijken terwijl anderen politiek bedrijven.
Er zijn in Nederland 12,5 miljoen stemgerechtigden en geen van hen is hetzelfde. Nochtans worden zij geacht, op vijfhonderd politieke thema's waarop per stuk tientallen standpunten mogelijk zijn, in tien partijsjablonen te passen. Vervolgens bestaat hun participatie eruit dat ze eens in de vier jaar hun medebeslissingsrecht mogen afdragen middels een druk op een knop. Tussendoor worden ze geacht dagelijks de politieke debatten te volgen, zich een mening te vormen over alle mogelijke politieke issues en lid te worden van partijen waarin ze mogen luisteren naar toespraken waarin de politieke elite haar plannen voor het voetlicht der natie brengt. En al deze 'participatie' moet volgens de voorstanders van het huidige systeem zijn uitdrukking krijgen in de vierjaarlijkse druk op de knop.
Moderne burgers willen dit niet. De feiten spreken voor zichzelf. Wat afneemt, is de betrokkenheid van burgers bij de politieke partijen en het vertegenwoordigende stelsel. Deelname aan de Tweede Kamerverkiezingen daalde van 88% in 1977 tot 73% in 1998. De opkomst bij gemeentelijke en provinciale verkiezingen duikt inmiddels op sommige plaatsen onder de 30 respectievelijk 40 procent. Partijlidmaatschap daalde van 730.000 Nederlanders in 1960 tot 294.000 in begin 2000 (DNPP 1999). Hiertegenover staat dat de maatschappelijke betrokkenheid en participatie van de bevolking groot is, groter dan twintig jaar geleden. De helft tot twee derde van de volwassen Nederlanders doet volgens het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) regelmatig vrijwilligerswerk. Burgerorganisaties in de 'civil society' bloeien als nooit tevoren. Amnesty International heeft 215.000 Nederlandse leden, drieënhalf keer zoveel als de PvdA. Ideële instellingen ontvingen in 1996 3,1 miljard gulden aan giften van burgers, tegen 271 miljoen in 1975. Het aantal Nederlanders dat zegt geïnteresseerd te zijn in politiek, neemt al twee decennia toe. 'Onjuist is de opvatting dat Nederlanders minder dan ooit bereid zouden zijn tot belangeloze inzet voor anderen, voor de bredere samenleving of voor ideële doelen. Integendeel: in verschillende opzichten is men juist meer maatschappelijk betrokken dan enige decennia geleden', concludeert het SCP (Dekker 1999).
De veronderstelling van de 'calculerende, egoïstische burger' is grotendeels een mythe. De logische vraag moet luiden wat de oorzaak is van het gegeven dat de Nederlanders wél deelnemen in organisaties waarin zij direct kunnen meepraten en zelf actief kunnen zijn, maar de politieke partijen en de vertegenwoordigende politiek links laten liggen. Wat is er mis met het politieke stelsel dat het de grote betrokkenheid, de grote mate aan sluimerend 'sociaal kapitaal' van de burgers niet weet te verzilveren?
Volgens WIT ligt de kern van het probleem in het zuiver representatieve karakter van ons bestel en is een directe democratie bij uitstek geschikt om de impulsen van een bloeiende 'civil society' van mondige burgers in het geheel van de samenleving in te brengen. De hoofdargumenten hiervoor zijn:
- Politieke partijen bieden totaalpakketten aan politieke opties aan, waartussen burgers dan dienen te kiezen. Er zijn 12,5 miljoen stemgerechtigden en vijfhonderd potentiële politieke thema's waarop per stuk tientallen standpunten mogelijk zijn. Toch worden de Nederlanders geacht in tien partijsjablonen te passen. Dit beantwoordt niet aan de werkelijkheid van het individualiseringsproces. Burgers kunnen weliswaar voor de grote lijnen op een politieke partij stemmen, maar moeten, wanneer zij dat willen, kunnen afwijken van de ideologische sjablonen en via directe democratie een eigen onafhankelijke keuze maken.
- In een zuiver representatief stelsel moeten burgers met veel meer rekening houden dan de partijstandpunten alleen. Zij moeten in hun stemgedrag incalculeren welke coalitie er zal komen, of de partijen zich wel aan hun woord zullen houden, of de verkozenen wel capabel zijn, enzovoort. Deze vertekeningen spelen niet in een directe democratie. Hierin staan steeds concrete, afzonderlijke onderwerpen op de agenda waarover direct beslist kan worden. Over deze zaken is heel goed een zakelijk debat mogelijk waarbij de voors en tegens zorgvuldig afgewogen worden. Dit is veel minder het geval in een zuiver representatief stelsel. Hierin moeten in de verkiezingstijd het hele programma van een partij in één of enkele slogans worden gepropt om de keuzemogelijkheden voor de kiezer duidelijk te maken. Hierdoor wordt het politieke debat vaag, kretologisch en sterk op imago gericht.
- Het proces van maatschappelijke beeldvorming, het maatschappelijke debat, krijgt in een directe democratie een grote impuls. Het wordt voor burgers weer zinvol om mee te praten en na te denken, omdat hun inspanning nu daadwerkelijk resultaat kan hebben. Zij kunnen nu een werkelijke stem hebben in allerlei afzonderlijke issues. Bovendien kunnen burgers ook zelf punten op de agenda zetten waarvan zij menen dat die door de politiek genegeerd worden.
- Er wordt veel beter gebruikgemaakt van de grote kennis die op allerlei terreinen in burgerorganisaties aanwezig is: de milieukennis bij Natuurmonumenten en Greenpeace, de kennis over mensenrechten bij Amnesty International, de kennis omtrent euthanasie bij de Vereniging voor Vrijwillige Euthanasie, de kennis omtrent vervoersproblemen bij de ANWB en ROVER (de organisatie van openbaarvervoergebruikers), enzovoort. Nederland heeft een enorm aantal van dit soort burgerorganisaties. In een directe democratie kunnen zij voorstellen op de agenda plaatsen, argumenten inbrengen, stemadviezen geven. Hierdoor wordt beleid beter en meer afgestemd op de behoeften van de maatschappij. Dit heeft concrete gevolgen. In Zwitserland is de economische groei in kantons met directe democratie tien procent hoger dan in kantons zonder (Feld en Savioz 1997). In ons stelsel worden 225 volksvertegenwoordigers geacht alle kennis te beheersen. Dat is gewoon een onmogelijkheid. Dit blijkt al uit het feit dat Tweede Kamerleden slechts een kwart van alle nota's lezen die ze geacht worden te kennen (NRC Handelsblad 28.02.1997).
- Burgers brengen via de belastingen gezamenlijk het geld op waarmee collectieve voorzieningen worden gefinancierd. Wanneer zij niet zelf mogen meebeslissen over de wijze van heffing en besteding hiervan, dan komt dit neer op gelegaliseerde roof. Omgekeerd zijn burgers degenen die de gevolgen van het handelen van politici ondervinden. Het argument dat politici verantwoordelijk zijn voor beleid en daarom ook het laatste woord moeten hebben, is onterecht. De politicus die het begrotingstekort op onverantwoorde wijze laat toenemen, wordt niet verplicht dit uit eigen zak bij te betalen, maar hooguit gedwongen een andere baan te zoeken. De gevolgen van het begrotingstekort zijn voor de burgers. Anders gezegd: het collectieve niveau bestaat omdat wij burgers het handig vinden dat sommige zaken niet door eenieder van ons individueel worden geregeld, maar op een collectief niveau. De staat is er om de gemeenschap van burgers van dienst te zijn, en haar handelen grijpt in in het leven van de burgers. Daarom moeten zij het beleid van de staat kunnen wijzigen.
- Als de politieke elite in een representatief stelsel beslissingen neemt die niet door de burgers ten gronde niet zijn gewild, dan gaan ze op een of andere manier altijd tegenwerken. In een directe democratie duurt het debat langer, maar als er een beslissing gevallen is, wordt deze ook veel meer gedragen door de burgers. Zij hebben immers direct kunnen bijdragen aan nieuw beleid. Burgers blijken de uitkomsten van besluitvorming doorgaans te accepteren wanneer zij de besluitvormingsprocedures billijk vinden. Ook dit heeft concrete gevolgen. In Zwitserland is de belastingontduiking in kantons met directe democratie op belastinggebied 3100 ZFR per persoon per jaar lager dan in de kantons waarin belastingen door de politieke elite worden opgelegd (Frey 1997). Directe democratie doet een beroep op het verantwoordelijkheidsgevoel en de burgerschapszin van burgers. Zij hebben nu een werkelijke stem en hebben te allen tijde de mogelijkheid om constructieve actie te ondernemen wanneer zij veranderingen in beleid voorstaan. Hierdoor zal de behoefte aan proteststemmen, ingegeven door het (terechte) gevoel niet gehoord te worden, afnemen.
- Directe democratie is een eerste stap naar het doorbreken van het onderlinge wantrouwen dat in onze maatschappij heerst. Directe democratie is een verklaring van geloof in de oordeelskracht en de moraliteit van de ander. Het is ijveren voor het spreekrecht van de ander, in plaats van voor het eigen, particuliere standpunt. In onze maatschappij houden mensen elkaar eigenlijk uit wantrouwen in een wederzijdse houdgreep. Directe democratie is een eerste stap op weg naar genezing van onze door onderling wantrouwen verziekte samenleving en het maakt stapsgewijze invoering van verdere sociale vernieuwingen mogelijk. Blijkens de opiniepeilingen wil tachtig procent van de Nederlanders deze stap zetten. Dat is een hoopvol gegeven.
Het individualiseringsproces is op zichzelf een gegeven, niet goed of slecht. Er zitten zonder meer positieve kanten aan. Immers, moraliteit, betrokkenheid en creativiteit zijn zaken die alleen binnen de individuele mens optreden; daarbuiten zijn ze nergens te vinden. Politieke partijen an sich hebben geen nieuwe ideeën of betrokkenheid.
Het individualiseringsproces zet echter dóór. Wij hebben twee keuzes hoe ermee om te gaan. Of we scheppen structuren waarin het individu zijn constructieve talenten kwijt kan, zijn betrokkenheid kan omzetten in daden en zijn bestaan in eigen hand kan nemen. Of we laten de zaak zoals ze was, we blijven het individu aanspreken als massamens en politiek onvolwassene, en dan zullen de mensen zich onherroepelijk verder afkeren van het collectieve niveau. Dan dreigt de individualisering om te slaan in een geatomiseerde samenleving waarin 'ieder voor zich' de boventoon voert – moraliserende Postbus 51-spotjes ten spijt. Om de eenvoudige reden dat geen participatie toegestaan wordt die toegespitst is op de huidige sociale werkelijkheid van een zich hoe dan ook individualiserende mens.
V. Wat voor direct-democratisch stelsel moet er komen?
Het beginsel van volkssoevereiniteit is datgene wat een democratie onderscheidt van andere stelsels, zoals de oligarchie, de plutocratie en de particratie. Voor wat de essentie van de directe democratie betreft, moet de volkssoevereiniteit consequent in een referendumregeling tot uitdrukking komen. Dit betekent dat alle rechten en mogelijkheden die voor het vertegenwoordigende stelsel gelden, ook voor het directe kanaal van het referendum gelden. Zodra daar van bovenaf extra beperkingen aan worden opgelegd, wordt reeds een groep geschapen die boven de samenleving staat en a priori meer rechten heeft dan zij. Dan verlaten we reeds de democratie en bevinden we ons in de oligarchie.
Voor de secundaire elementen van een referendumregeling, zoals de handtekeningendrempel, de informatievoorziening, de zorg om iedereen zo goed mogelijk toegang te geven tot directe democratie, kunnen we kijken naar de ervaring die op verschillende plaatsen in het buitenland (met name Zwitserland en enkele Amerikaanse deelstaten) is opgedaan met directe democratie. De primaire voorwaarden, zoals hierboven geschetst, zijn daar voor het overgrote deel gerealiseerd. Voor de secundaire voorwaarden, die hier en daar verschillen, kunnen we leren van hun plus- en minpunten, en van alle mogelijkheden de beste overnemen.
Hieronder werken we ze op punten uit. Ook gaan we in op het voorstel van de commissie-Biesheuvel, die het meest bekende onderzoek naar het referendum heeft gedaan (Biesheuvel 1985).
Initiatiefrecht
Net zoals het parlement het recht heeft om nieuwe wetten te schrijven en nieuwe punten op de agenda te plaatsen, moeten ook groepen van burgers de mogelijkheid hebben om nieuwe wetten en voorstellen op de agenda te zetten (het volksinitiatief). Als alleen een correctief referendum wordt toegestaan, blijft de politieke elite de agenda bepalen. Burgers kunnen dan alleen tegenstemmen, wat op zich al niet constructief is, en geen onderwerpen op de agenda zetten die door de politiek genegeerd worden.
Het 'volksinitiatief' en het 'referendum' in eigenlijke zin (het correctieve referendum) kunnen het beste naast elkaar bestaan. Voor het volksinitiatief is het dan billijk dat de handtekeningendrempel hoger is.
Bestuurlijke niveaus
Het referendum en het volksinitiatief moeten op alle bestuurlijke niveaus (rijk, provincie, gemeente) mogelijk zijn. De basisregel luidt dat het referenduminitiatief aanhangig moet worden gemaakt op het niveau waarop de beslissing genomen wordt. Dus wanneer de gemeente bevoegd is om over een onderwerp te beslissen, dan moet het referenduminitiatief op gemeenteniveau aanhangig worden gemaakt. De handtekeningendrempel, uitgedrukt in een percentage van de bevolking, is dan uiteraard evenredig lager.
Onderwerpen
Er mogen geen onderwerpen worden uitgesloten. Uitsluiting van onderwerpen is in strijd met de democratische basisregel van volkssoevereiniteit. Het argument van tegenstanders dat de burgers onmiddellijk de belastingen zullen afschaffen wanneer ze hier directe zeggenschap over hebben, zoals betoogd door toenmalig staatssecretaris Netelenbos, kan eenvoudig weerlegd worden met een verwijzing naar de praktijk. In Zwitserland kunnen de burgers te allen tijde de belasting afschaffen, maar in de praktijk gebeurt het niet. Integendeel, zoals we vaststelden neemt de belastingontduiking af. Of het nu het koningshuis of de toetreding van Nederland tot de Economische en Monetaire Unie betreft: wat is de rechtvaardiging daarvan wanneer de meerderheid van de burgers het niet wil? De oplossing is dan niet om de democratie ongeldig te verklaren voor dit onderwerp, maar om een EU te creëren die wel door de burgers wordt gewild.
Handtekeningendrempel
Een referendum of volksinitiatief wordt gehouden wanneer een welbepaald minimumaantal burgers dat wil. Hiertoe zetten zij hun handtekening onder het referendumvoorstel dat door een burgergroep wordt verspreid. De handtekeningendrempel moet dus niet te laag zijn, dan worden referendums gehouden die niet voldoende steun hebben onder de bevolking, en niet te hoog, omdat dan onmogelijk wordt gemaakt dat burgers zich direct kunnen uitspreken.
De handtekeningendrempels in Zwitserland en de Verenigde Staten blijken doorgaans goed aan beide voorwaarden te voldoen. De drempel voor een referendum is één procent van de kiesgerechtigden en voor een volksinitiatief twee procent. In de Amerikaanse deelstaten gelden soortgelijke drempels, in sommige gevallen zelfs lager (Elfer en Rupp 1999). In Nederland zouden deze percentages komen op 125.000 handtekeningen voor een referendum en 250.000 voor een volksinitiatief.
Belangrijk is dat handtekeningeninzameling vrij moet zijn. Het moet niet zo zijn dat burgers alleen op het stadhuis hun handtekening kunnen plaatsen. In Zwitserland en de Verenigde Staten kunnen burgergroepen op straat handtekeningen ophalen voor hun voorstel. Dit geeft een impuls aan het publieke debat over het voorstel. Daarnaast is het ten onrechte beperkend voor directe democratie (voor burgers met drukke banen en gezinnen) dat zij op kantoortijden naar het gemeentehuis zouden moeten om hun handtekening te kunnen plaatsen. Wel kan de overheid speciale lijsten verstrekken waarop de handtekeningen moeten worden verzameld.
Minimale deelnamepercentages
Erg belangrijk is dat bij referenda en volksinitiatieven geen minimale deelnamepercentages bestaan om de uitslag geldig te maken (het quorum). De meerderheid van de opgekomen kiezers moet de doorslag geven, eventueel een tweederdemeerderheid bij onderwerpen waarvoor in het parlement ook een tweederdemeerderheid is vereist (zoals grondwetswijzigingen).
In de eerste plaats zijn quorums onterecht. Voor parlementsverkiezingen wil geen enkele partij quorums; wanneer vijf procent van de kiezers het parlement zou verkiezen, is dat volgens hen geen reden om de verkiezingen ongeldig te verklaren. Maar wanneer bijvoorbeeld twintig procent van de kiezers opkomt bij een referendum, dan is dat plotseling niet voldoende. Terwijl dan toch 2,5 miljoen Nederlanders deelnemen aan de stemming; oneindig veel meer dan de 225 Nederlanders die in de Staten-Generaal plaatsnemen. Of er onder de bevolking voldoende steun bestaat voor het houden van het referendum, blijkt uit het feit dat de handtekeningendrempel gehaald is.
In de tweede plaats zijn quorums onlogisch. De enige correcte interpretatie van niet-stemmen is dat de thuisblijvers een mandaat geven aan degenen die wel stemmen, om namens hen te beslissen. Immers, mensen kunnen zich niet aan de algemene geldigheid van een wet onttrekken met het argument dat ze niet naar de stemming zijn geweest. Het gaat erom dat mensen de principiële mogelijkheid hebben om te stemmen. Wanneer zij thuisblijven omdat zij feitelijk niet betrokken zijn bij het referendumonderwerp (omdat dit over een specifieke zaak gaat, zoals de visserij, de studiefinanciering of de gehandicaptenvoorziening), omdat zij menen dat ze geen verstand hebben van de betreffende zaak, omdat zij geen tijd of belangstelling hebben, dan is dat prima. De kiezers die wel stemmen, en hiervoor het mandaat krijgen van de niet-stemmers, hebben immers wel belangstelling en kennis of zijn wel feitelijk bij het onderwerp betrokken.
Maar het belangrijkste is dat, ten derde, quorums politiek gemarchandeer met de uitslag en boycotacties van tegenstanders van directe volksinspraak mogelijk maken. Immers, bij quorums worden de niet-stemmers in feite opgeteld bij degenen die tegen het referenduminitiatief van de betreffende burgergroep stemmen. Terwijl zij in werkelijkheid niet hebben gestemd en dus anderen mandateerden. Tegenstanders van het referenduminitiatief, waaronder de overheid, hoeven dan niets anders te doen dan te zorgen dat mensen thuisblijven, bijvoorbeeld door angst te zaaien, 'negatieve campagnes' te voeren of het direct-democratisch proces te saboteren. Bij quorums krijgen minderheden hun zin ten koste van meerderheden. Beide zijn funest voor het vertrouwen van burgers in de democratie. Bij de Amsterdamse referenda ging de gemeente rechtstreeks in tegen de wil van de meerderheid omdat het hoge en ingewikkelde quorum niet werd gehaald. En in juli 1999 boekte in Italië de maffia een grote overwinning door met pressie en verdachtmakingen mensen ervan te weerhouden om te stemmen in een referendum voor een nieuw kiesstelsel dat de macht van de maffia zou verminderen. Het quorum van vijftig procent werd net niet gehaald; vier miljoen stemmen, waarvan negentig procent voor het nieuwe voorstel, gingen de prullenbak in.
Bij afwezigheid van rationele argumenten blijkt er maar één reden te zijn voor het quorum: arrogantie ten opzichte van de bevolking en de stiekeme overtuiging dat de politieke elite beter oordeelt dan het plebs.
Andere voorwaarden
Voor de meer secundaire voorwaarden kunnen we kijken naar de direct-democratische stelsels in het buitenland en de voor- en nadelen van hun oplossingen afwegen.
Petitierecht
Het is goed mogelijk dat een burgergroep een volksinitiatief wil lanceren waarvoor steun bestaat in het parlement. In dat geval zou een referendum overbodig zijn. Daarom is de instelling van een petitierecht wenselijk. Dat houdt in dat het parlement verplicht is om een voorstel in behandeling te nemen dat door bijvoorbeeld tienduizend burgers is ondertekend. Neemt het parlement het over, dan is het volksinitiatief beëindigd. Wijst het parlement het af, dan kan de burgergroep alsnog de handtekeningendrempel voor een volksinitiatief proberen te halen en een volksstemming over hun voorstel proberen te houden.
In feite komt dit neer op de 'dreistufige Volksgezetzgebung' (volkswetgeving in drie fasen), zoals rond 1848 door de uitvinder van het referendum, Moritz Rittinghausen, is ontwikkeld, en nu in Duitsland wordt voorgesteld: de fase van het initiatief ondersteund door tienduizend handtekeningen (dat eindigt wanneer het parlement het overneemt); wanneer het parlement dit afwijst, de fase van de handtekeningeninzameling voor een stemming; wanneer dit gehaald wordt, de stemming zelf waarop de meerderheid beslist.
Zo'n stelsel is een effectieve manier om kennis onder de bevolking, waaronder allerlei verenigingen en belangengroepen, om te zetten in wetgeving. Zwitserland kent zo'n stelsel in de zin dat het parlement een aanhangig gemaakt volksinitiatief gewoon kan overnemen. De burgergroep heeft dan haar zin gekregen en het initiatief eindigt.
Toetsing
Zoals opgemerkt moet een referendumvoorstel op het juiste bestuurlijke niveau aanhangig worden gemaakt. Daarnaast moet het aan bepaalde vormvereisten voldoen, zoals dat er geen van elkaar losstaande onderwerpen in één voorstel staan en dat het voorstel is opgesteld in de vorm van een wet. Is dit niet het geval, dan zou een onafhankelijke rechterlijke instantie het nietig moeten kunnen verklaren. Daarnaast zou het referenduminitiatief kunnen worden getoetst op strijdigheid met het hogere recht, zoals de mensenrechten in de Grondwet. Hierbij is het een probleem dat in Nederland geen grondwettelijke toetsing door de rechter mag plaatsvinden: het parlement bepaalt of het parlement zich aan de grondwet houdt – en driemaal raden wat daarvan de uitkomst is.
De grondwet c.q. het hogere recht zou zelf wel weer gewijzigd moeten kunnen worden via een volksinitiatief, eventueel met een tweederdemeerderheid zoals deze ook voor het parlement geldt.
In Californië bestaat een toetsing door de rechtbank zoals hierboven beschreven. Dit gebeurt echter pas na de volksstemming. Dit kan veel beter voor de stemming plaatsvinden, zodat burgers niet de teleurstelling hoeven te ondergaan dat een gewenst voorstel naderhand toch afgewezen wordt. Dit is duidelijk een nadeel van het Californische systeem. In Zwitserland bestaat geen toetsing aan de grondwet of andere mensenrechtenverdragen. Het is interessant om te zien dat de afwezigheid hiervan niet tot fundamentele problemen leidt. Er bestaat geen doodstraf in Zwitserland en de mensenrechten worden er niet zwaarder geschonden dan in zuiver representatieve stelsels.
Hiërarchie der wetten
De toetsing op vorm en aan de grondwet mag onverlet laten dat een aangenomen volksinitiatief niet even later weer door het parlement ongedaan kan worden gemaakt. Immers, in een democratie is een parlement een praktische 'noodoplossing', een afgeleide van de rechtsgemeenschap (de burgers) die bestaat omdat er te veel onderwerpen zijn om burgers er steeds direct over te laten beslissen. Als de rechtsgemeenschap direct heeft beslist, moet dit een zwaardere weging hebben dan wanneer de afgeleide van de rechtsgemeenschap, het parlement, heeft beslist. Het is funest voor het vertrouwen van de bevolking in de politiek wanneer de politieke elite, ondanks grote inspanningen van de burgers, toch haar zin doordrijft. In Zwitserland is dit probleem opgelost doordat elk aangenomen volksinitiatief automatisch wordt opgenomen in de grondwet. En een grondwetswijziging moet in Zwitserland altijd direct aan het volk ter bekrachtiging voorgelegd worden. Een nadeel hiervan is dat de Zwitserse grondwet een merkwaardig mengsel is tussen algemene bepalingen (zoals doorgaans in een grondwet staan) en specifieke. Men kan ook vastleggen dat een aangenomen volksinitiatief minimaal vijf jaar lang geldig moet blijven, tenzij het tussentijds door een ander volksinitiatief wordt gewijzigd.
Informatievoorziening en budgetten
Nadat een referenduminitiatief een bepaalde drempel heeft gehaald, bijvoorbeeld het inleidend verzoek respectievelijk de petitie van tienduizend stemmen, kunnen zij rechtens zendtijd toebedeeld krijgen bij de publieke omroep, die immers uit belastinggeld wordt gefinancierd. Ook moeten de burgers, bijvoorbeeld een maand voor de stemdag, een kiesbrochure in de bus krijgen waarin de burgergroep en de overheid evenveel ruimte krijgt om hun voorstel toe te lichten en hun argumenten te geven. Eventueel kan de burgergroep een budget toegewezen krijgen van de overheid, waarmee ze advertentieruimte in de media kan kopen. Door dergelijke regelingen krijgt het maatschappelijk beeldvormingsproces, de kern van de (directe) democratie bij uitstek, een flinke impuls.
Ook is het voor het vertrouwen van burgers in de directe democratie belangrijk dat zij zien dat kapitaalkrachtige belangengroepen geen oneerlijke voorsprong hebben op anderen doordat zij onevenredig veel geld kunnen besteden aan een publiciteitscampagne en handtekeningeninzameling. Om dit te voorkomen kan eventueel een wettelijk maximum worden gesteld aan de hoeveelheid geld die de burgergroep en de overheid mogen spenderen aan een referenduminitiatief respectievelijk het tegenintiatief. Wanneer de burgergroep toch veel wil organiseren, zal ze veel vrijwilligers moeten werven, waaruit ook blijkt of het voorstel voldoende leeft onder de bevolking.
In Zwitserland bestaat geen budget voor burgers. In Californië kwam in 1976 een volksinitiatief op gang dat het budget voor volksinitiatieven wilde beperken, omdat sommige initiatieven onevenredig veel geld tot hun beschikking hadden door steun van 'big business'. Dit initiatief werd door de burgers aangenomen, maar door de Californische rechtbank weer teruggedraaid, omdat het strijdig zou zijn met de 'vrije meningsuiting'. Aan de burgers lag het dus niet.
Zowel in Zwitserland als Californië krijgen de burgers een maand voor de stemdag een kiesbrochure in de bus met de essentiële documentatie. Het Californische 'Ballot Pamphlet' bevat onder meer de volledige tekst van het initiatief; een analyse van de fiscale consequenties van het voorstel, opgesteld door een gespecialiseerde ambtenaar (de 'Legislative Analyst'); de argumenten pro en contra van de voor- en tegenstanders (beide krijgen 500 woorden en na nog eens twee weken 250 woorden extra waarop ze op elkaars argumenten kunnen reageren); en doorgaans een lijst met de organisaties die voor of tegen het volksinitiatief zijn gekant.
VI. Nederland loopt achter!
Vrijwel elk westers land kent wel enige vorm van referendum. In Zwitserland bestaan het referendum en het volksinitiatief al sinds 1891 op nationaal niveau. In de Verenigde Staten kennen 24 deelstaten (de helft!) het referendum en het volksinitiatief. De burgers zijn er zeer gehecht aan directe democratie. Het aantal referenda in de Verenigde Staten was in de laatste tien jaar even groot als in de honderd jaar daarvoor. Uit Zwitsers onderzoek blijkt dat de Zwitsers van alle openbare instituties het meest vertrouwen hebben in directe democratie, meer dan in de grondwet, het parlement of de rechtbanken.
Het Nederlandse stelsel is echter zuiver representatief. Volksvertegenwoordigers worden geacht bij het stemmen geen rekening te houden met hun kiezers (stemmen zonder 'last of ruggespraak'); authentieke democratie is in Nederland bij wet verboden. Op nationaal niveau is nog nooit een referendum gehouden; met name sinds 1991 zijn alleen gemeentelijke referenda gehouden die echter niet-bindend waren (ofwel een dure en omslachtige enquête), alleen correctief, en waarbij politiek gemarchandeer en boycotacties de regel waren doordat de gemeentes ingewikkelde en hoge quorums hadden ingesteld.
In Nederland wordt al meer dan honderd jaar gepraat over de invoering van het referendum. Aan het einde van de negentiende eeuw pleitten de SDAP en de Sociaal-Democratische Bond voor invoering van het referendum en het volksinitiatief. In 1903 werd het eerste Kamerdebat gehouden op initiatief van SDAP-leider Troelstra. In totaal debatteerde de Tweede Kamer deze eeuw zeven keer over de invoering van een vorm van directe democratie. Vijf staatscommissies werden ingesteld om invoering van het referendum te onderzoeken. Telkens stuitten deze initiatieven op weerstand van met name de confessionele partijen, die in wisselende alliantie met de liberalen en de socialisten de status quo (en daarmee hun eigen machtspositie!) wilden handhaven.
Inmiddels is de 'kloof tussen politiek en burger' ook onder de politieke elite een gemeenplaats geworden. De politici weten dat de bevolking in grote meerderheid staatsrechtelijke verandering wenst. Maar ze schrikken terug uit koudwatervrees en angst voor machtsverlies.
Eén gevolg hiervan is dat allerlei voorstellen worden gedaan die het eigenlijke thema van volkssoevereiniteit omzeilen en die er vooral op gericht lijken om de kiezers weer naar het stemhokje te lokken. De drogreden van het 'mandaat aan de volksvertegenwoordiging' houdt immers slechts stand als de opkomst bij verkiezingen hoog is. Stemmen via internet (Kamerlid Rehwinkel) en het tegelijkertijd houden van verkiezingen (het kabinet) hebben dezelfde vooronderstelling: de burger is te lui om eens in de zoveel jaar een kilometer naar het stembureau te fietsen. Er is geen enkel onderzoek dat dit ondersteunt (CBS 1999) en het is ook in strijd met de grote maatschappelijke betrokkenheid van de Nederlanders. Zouden burgers die wekelijks vrijwilligerswerk doen niet bereid zijn om te stemmen wanneer zij het stemmen op zichzelf zinvol zouden vinden? Invoering van het districtenstelsel (D66) veronderstelt dat burgers alleen geïnteresseerd zijn in zaken die zich in hun directe omgeving c.q. kiesdistrict plaatsvinden. 'De politiek komt zo dichter bij de burger te staan', heet het dan. Dit is abstract: 'afstand' is hier geen kwestie van kilometers maar van het feit dat politici zich boven de burgers plaatsen doordat ze een staatsmonopolie op het medebeslissingsrecht opeisen. En intussen zijn meer Nederlanders lid van mondiale bewegingen als Amnesty en Greenpeace dan van alle politieke partijen tezamen. Ten slotte zijn de gekozen burgemeester en staatshoofd ook geen werkelijke vernieuwingen, maar meer van hetzelfde. Nederlanders kunnen nu niet anders dan hun medebeslissingsrecht afdragen aan parlementariërs, straks mogen ze dit ook voor de burgemeester en het staatshoofd. Nu krijgen ze hun cipier toegewezen, straks mogen ze hem zelf kiezen. Maar waarom een cipier?
Een tweede gevolg is dat áls er wel tegemoetgekomen wordt aan de meerderheidswens van directe democratie, er een vorm van referendum wordt ingevoerd dat in de praktijk tandeloos is. Formeel is dan aan de wens van de voorstanders voldaan, maar in werkelijkheid is het referendum onschadelijk gemaakt. De huidige regeringsvoorstellen voor invoering van een correctief referendum zijn absoluut ontoereikend. Er is geen volksinitiatief toegestaan, zodat burgers geen eigen voorstellen kunnen agenderen maar alleen tégen kunnen stemmen. Dit geeft bepaald geen voeding aan een constructieve wijze van deelname door burgers. Bovendien blijft de staat zo de agenda bepalen; in theorie kan ze net zolang voorstellen van dezelfde strekking blijven indienen totdat burgers het blokkeren hiervan moe zijn en de pogingen opgeven. Alleen wetten mogen worden tegengehouden (zodat bijvoorbeeld de Betuwelijn en Schiphol al gelijk zijn uitgesloten van referenda), en wetten over de begroting, het koningshuis en internationale verdragen zijn ook uitgesloten. De handtekeningendrempel is met 600.000 handtekeningen vier keer (!) zo hoog als de vergelijkbare referendumvorm in Zwitserland. Zoals het er nu voor staat, zal vrije handtekeningeninzameling niet worden toegestaan en moeten burgers de 600.000 handtekeningen binnen de uiterst korte termijn van negen weken na publicatie van een wet op het stadhuis komen zetten. En als klap op de vuurpijl geldt een ingewikkeld quorum: als de meerderheid die tegen de wet stemt, niet tegelijk minimaal 30 procent van alle kiesgerechtigden (12,5 miljoen) omvat, is het referendum ongeldig. Ofwel: als 4 miljoen mensen stemmen, en 90 procent stemt tegen de wet, gaat hij toch door. Bovendien, zoals reeds genoteerd, maakt het quorum boycotacties, 'negatieve campagnes' en politiek gemarchandeer met de uitslag mogelijk. Tegenstanders van het referenduminitiatief hebben er dan immers belang bij dat mensen niet gaan stemmen.
Omdat het nog jaren zal duren voor dit referendum kan worden ingevoerd – omdat het een grondwetswijziging is, moeten twee opeenvolgende Kamers het goedkeuren – heeft de regering voor de tussentijd begin maart een wetsvoorstel voor een niet-bindend 'referendum' ingediend. De bovenstaande restrictieve voorwaarden zijn hierbij volledig gehandhaafd. Het is een aanfluiting voor de democratie dat 600.000 handtekeningen moeten worden verzameld alvorens mensen een aanbeveling mogen doen, enzovoort enzovoort.
Het argument voor het bindende correctieve referendum dat 'iets beter is dan niets', gaat niet op. Deze referendumvorm zal niet blijken te werken: de handtekeningendrempel is onhaalbaar en door het quorum zullen de stemmen van grote meerderheden van burgers herhaaldelijk in de prullenbak verdwijnen – om dezelfde reden durft momenteel geen burgergroep het meer aan om gemeentelijke referenda op te starten. Burgers zullen gedesillusioneerd raken over het referendum en de politiek kan dan weer zeggen dat burgers het niet willen.
Uit de opiniepeilingen blijkt ook dat de Nederlanders het bindende correctieve referendum niet ver genoeg vinden gaan. Tachtig procent van de Nederlanders wenst de invoering van een directe beslissingsmogelijkheid (zonder dat ze gevraagd werden naar een specifiek voorstel), maar voor bovenstaand voorstel was slechts 49 procent voorstander (NIPO, mei 1995). In een opiniepeiling rondom de Amsterdamse referenda waarin de Amsterdammers gevraagd werd naar welke vorm van referendum zij wensen, was een meerderheid voor de invoering van het volksinitiatief.
Referendum over het referendum!
Net zoals Thorbecke terecht het politieke bestel van 1848 vormgaf waarmee het parlement werd ingevoerd dat de macht van koning Willem III brak, en niet Willem III zelf, zo is het ook niet terecht dat de huidige politieke elite beslist over welk referendum wel en niet zal worden toegestaan. Zij hebben een te duidelijk gevestigd belang in de status quo. Er moet een fundamenteel debat komen over de verschillende referendumvormen en de burgers zouden via een bindend referendum moeten kunnen bepalen welke zij de beste achten.
WIT vraagt om een referendum over het referendum!
VII. Nogmaals: waarom directe democratie?
Het voorgaande mag overkomen als een droge opsomming van feiten en argumenten. Maar er is een diepere motivatie om voorstander te zijn van directe democratie.
In de eenentwintigste eeuw staan we voor grote uitdagingen. De loonslavernij moet worden afgeschaft en de waardigheid van de arbeidende mens moet worden hersteld. Er is vraag naar een economie die zorgzaam is voor iedereen. Er moet een duurzame landbouw ontstaan opdat het milieu beschermd blijft.
De vraag hoe de maatschappij van de eenentwintigste eeuw er precies uit moet komen te zien, is niet pasklaar te beantwoorden. Maar één ding staat vast. Deze veranderingen kunnen niet worden doorgevoerd wanneer niet zo veel mogelijk burgers daarbij betrokken kunnen zijn. De politici kunnen het niet eenvoudig niet alleen. Zij hebben nood aan vernieuwende ideeën en voorstellen uit een rijkgeschakeerde burgermaatschappij.
Nog fundamenteler is het vraagstuk van de macht. Ons vermoeden is dat macht vreemd is aan het wezen van de samenleving zelf, dat het contraproductief werkt, dat het er niet thuishoort. Er is eenvoudig geen argument te verzinnen waarom de ene mens macht moet uitoefenen over de andere. Met welk recht, eigenlijk? Is die ene dan een halfgod? Is de andere dan niet soeverein meer?
Wij moeten toe naar een samenleving die we werkelijk samen kunnen vormgeven, waaraan alle burgers vanuit hun eigen maatschappelijke warmte en morele betrokkenheid kunnen schenken. Waarin de inbreng van de ander niet wordt gewantrouwd, maar op waarde wordt geschat. Waarin de mooie woorden uit het CDA-programma omtrent samen-leven en wederzijds respect meer zijn dan mooie woorden. Waarin een mens recht op medebeschikking heeft om de eenvoudige reden dat hij mens is. In ons land zijn we nog niet al te ver op dit gebied.
Maar dat kan veranderen.
Literatuur
Biesheuvel, 1985. Relatie kiezers-beleidsvorming: referendum en volksinitiatief. Eindrapport van de staatscommissie inzake advies. Den Haag, Staatsuitgeverij.
CBS, 1999. Nationaal Kiezers Onderzoek 1994-1998. Voorburg, CBS.
Cronin, T., 1989. Direct Democracy: the Politics of Referendum, Initiative, and Recall. Cambridge, Harvard University Press.
Dekker, P., 1999. Vrijwilligerswerk vergeleken: Nederland in internationaal en historisch perspectief. Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau.
DNPP, 1999. Jaarboek 1999 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen. Groningen, DNPP.
Elfer, M. en Rupp, T., 1999. Direkte Demokratie in den USA. Zeitschrift für Direkte Demokratie 44.
Feld, L.P. en Savioz, M.R., 1997. Direct democracy matters for economic performance: an empirical investigation. Kyklos 50.
Frey, B.S., 1997. A constitution for knaves crowds out civic virtue. The Economic Journal 107.
Möckli, S., 1994. Direkte Demokratie. Ein Vergleich der Einrichtungen und Verfahren in der Schweiz und Kalifornien. Bern, Verlag Paul Haupt.
NRC Handelsblad, 28.02.1997. Tweede Kamerleden lezen slechts kwart nota's.
Peper, B., 1999. Op zoek naar samenhang [verkorte versie]. De Groene Amsterdammer, 9 september.
SCP, 1999. Sociaal Culturele Verkenningen. Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau.
Verhulst, J., 1998. Het verdiepen van de democratie: feiten, argumenten en ervaringen omtrent de invoering van het referendum. Brussel, Cypres.