In dit basisartikel over directe democratie, dat is gebaseerd op het boek dat hij met Jos Verhulst schreef (1), laat de auteur zien waarom het referendum voortvloeit uit het kernidee van democratie, hoe het Zwitserse referendumsysteem functioneert en welke positieve effecten het referendum in de praktijk heeft. Ook gaat hij in op veelgehoorde tegenargumenten.
Door Arjen Nijeboer
Zestig jaar geleden was de burger veilig ingebed in de maatschappelijke zuilen. Hij dacht over de meeste zaken min of meer hetzelfde als zijn zuilgenoten. Op alle gebieden beschikte deze zuil over massaorganisaties die de individuele burger inbonden en het gezamenlijke groepsstandpunt uitdroegen, van vakbonden en kerken tot media en politieke partijen. De burger had vertrouwen in deze organisaties en voelde zich door hen vertegenwoordigd. Hij had weinig behoefte om zijn oordeel individueel te ontwikkelen.
Vanaf de jaren zestig veranderde dit. Sindsdien zijn mensen zich in de eerste plaats als individu gaan ervaren en niet meer als groepswezen. Men heeft behoefte om zelf op individuele gronden standpunten over van alles en nog wat in te nemen, los van de ideologische, aan de voormalige zuilen gebonden sjablonen. Bovendien ervaren burgers het in toenemende mate als onvoldoende om hun stem af te geven aan volksvertegenwoordigers en zelf vier jaar lang niet mee te mogen praten. Men wil zelf meebeslissen.
Deze situatie vraagt om nieuwe politieke structuren, om een nieuwe invulling van het begrip democratie. In feite komt het erop aan om serieus werk te maken van de gelijkheid die het basisprincipe is voor het politieke en rechtsleven.
Democratie = volkssoevereiniteit
Democratie betekent letterlijk 'volksheerschappij'. In een democratie wordt geen autoriteit boven de bevolking erkend; het volk is soeverein. De wetten hebben in een democratie autoriteit omdat degenen die de wetten moeten gehoorzamen, deze wetten op een of andere manier hebben goedgekeurd. Dit is door de Franse filosoof Rousseau verwoord als het 'sociaal contract': wetten zijn legitiem omdat het vrije afspraken zijn tussen gelijkwaardige en mondige burgers, die samen de rechtsgemeenschap vormen.
In een representatief stelsel als het onze is de volkssoevereiniteit echter niet gewaarborgd. Burgers kunnen niet anders dan eens in de vier jaar hun medebeslissingsrecht afdragen aan een klein groepje volksvertegenwoordigers, die vervolgens een monopolie op het beslissingsrecht hebben. Hierdoor kunnen structureel wetten tot stand komen die niet door de meerderheid gedragen worden. De bevolking kan weliswaar de verkozenen bij een volgende stembeurt niet herkiezen, maar ze kan met geen wettig middel voorkomen dat er besluiten worden genomen die de meerderheid van de burgers niet wil.
Om het representatieve stelsel toch democratisch te kunnen noemen, wordt er een beroep gedaan op de fictie van het 'mandaat'. Burgers zouden in verkiezingen een mandaat geven aan het parlement. Dit is schijn, omdat het mandaat in feite afgedwongen is. Er wordt immers nooit aan burgers gevraagd óf zij wel willen mandateren, en zo ja onder welke voorwaarden.
Dit betekent niet dat het representatieve stelsel geen belangrijke functie heeft. Maar de eigenlijke reden ervoor is een praktische en geen principiële: conform de logica van de arbeidsverdeling is het efficiënt wanneer burgers niet constant over alles zelf hoeven te beslissen. Daarom mandateren burgers voor het dagelijks bestuur een vaste club, een parlement. Een werkelijk mandaat is echter een mandaat dat eventueel ook níét gegeven kan worden. Wanneer voldoende burgers hiertoe de hand opsteken, zou het mandaat terug moeten gaan naar de bevolking, die dan direct over een zaak beslist. Alleen een dergelijk stelsel is een authentieke democratie te noemen.
Daarom moet het representatieve stelsel worden uitgebreid met het referendum. Omdat volkssoevereiniteit inhoudt dat de bevoegdheden van de volksvertegenwoordiging zijn afgeleid van de bevoegdheden van de bevolking, moeten voor besluitvorming per referendum dezelfde mogelijkheden gelden als voor volksvertegenwoordigers tijdens de representatieve besluitvorming. Er mogen van bovenaf geen extra beperkingen worden opgelegd. Dit betekent dat burgers ook zelf onderwerpen en voorstellen op de agenda moeten kunnen zetten (het volksinitiatief), dat uitslagen bindend zijn, dat burgers op alle bestuurlijke niveaus kunnen meebeslissen, dat geen onderwerpen zijn uitgesloten en dat er geen minimale deelnamepercentages gelden. Bovendien moeten volksbesluiten niet achteraf gewijzigd of tenietgedaan kunnen worden door de politieke klasse. In een democratie heeft het volk het laatste woord.
Overal in het Westen laten peilingen zien dat een grote meerderheid van de bevolking voorstander is van directe democratie. In 1998 sprak 71 procent van de Belgen zich uit voor invoering van het referendum op federaal Belgisch niveau. In Nederland is volgens een SCP-peiling uit 2002 81 procent van de bevolking voor invoering van het referendum. Uit eerder SCP-onderzoek bleek dat bij alle vier grote politieke partijen een grote meerderheid van de achterban – tussen 70 en 86 procent – voorstander was van het referendum. Van de Duitsers is 85 procent gewonnen voor directe democratie volgens een Emnid-poll uit 2005. Diverse peilingen in Groot-Brittannië van 1995 tot heden geven ook grote meerderheid voor diverse vormen van referendum aan.
De in veel landen gehouden opinieonderzoeken onder verkozen politici laten echter het tegenovergestelde zien: doorgaans is een forse meerderheid tegen invoering van directe democratie. Dat verklaart meteen waarom de invoering van directe democratie in veel landen zo moeizaam verloopt. 
Het voorbeeld Zwitserland
Zwitserland is een weliswaar onvolmaakt, maar toch zeer interessant voorbeeld van hoe direct-democratische besluitvorming in de praktijk kan werken. De Zwitserse directe democratie wordt op federaal niveau al sinds de negentiende eeuw uitgemaakt door drie hoofdinstrumenten:
Verplicht referendum: in sommige gevallen, zoals grondwetswijzigingen of de afdracht van soevereiniteit naar internationale organisaties, moet altijd een referendum worden gehouden.
Facultatief referendum: als het parlement een wet of verdrag heeft goedgekeurd, kunnen 50.000 burgers binnen 4 maanden via handtekeningeninzameling een volksstemming over dat besluit afdwingen.
Volksinitiatief: als 100.000 burgers binnen 18 maanden hun handtekening zetten onder een door burgers geschreven voorstel, dan wordt daar een referendum over gehouden, eventueel samen met een tegenvoorstel van het parlement. Burgers hebben dan drie keuzes: het volksvoorstel, het tegenvoorstel van het parlement of de status quo (geen van beide). Een derde controlevraag zorgt ervoor dat er altijd een absolute meerderheid voor een van de opties uit de bus komt. De uitkomst wordt in de Zwitserse grondwet verankerd. Dit zorgt er tevens voor dat goedgekeurde volksinitiatieven alleen door een nieuw referendum overruled kunnen worden, want de Zwitserse grondwet kan alleen gewijzigd worden via een volksstemming.
Er zijn nauwelijks uitgezonderde onderwerpen. Voor volksinitiatieven geldt dat zij niet tegen een klein aantal volkenrechtelijke bepalingen mogen ingaan. In feite is slechts één van die principes – het non-refoulement-principe, ofwel het verbod om asielzoekers terug te sturen naar hun land van herkomst als ze daar gevaar lopen op onmenselijke behandeling – van zodanige aard dat het kan botsen met een volksinitiatief. Op grond van dit principe is in 1996 één volksinitiatief ongeldig verklaard. Verder geldt voor volksinitaitieven alleen een vormvereiste: er mogen bijvoorbeeld geen twee verschillende onderwerpen in één volksinitiatief staan.
Maar het is in Zwitserland zonder meer mogelijk om via het volksinitiatief mensenrechten in te stellen of af te schaffen, belastingen te wijzigen of het staatsbestel te veranderen. Referenda over bijvoorbeeld staatsuitgaven, militaire zaken en het democratische systeem zelf zijn in Zwitserland aan de orde van de dag. De uitkomsten van referenda zijn nagenoeg altijd bindend – alleen op gemeentelijk niveau worden soms consultatieve referenda gehouden, vooral rond gemeentefusies – en nergens in Zwitserland gelden minimale opkomstdrempels (deelnamequorums). De internationale ervaring met opkomstdrempels is zeer negatief. Ze zijn arbitrair (ze gelden niet bij parlementsverkiezingen) en ze maken boycotacties mogelijk door tegenstanders van het betreffende referendum (ofwel de heersende politici). Een eenvoudige rekensom leert dat zij in bepaalde gevallen het referendum niet kunnen winnen als hun achterban komt stemmen, maar wel als hun achterban thuisblijft. Dus roepen ze hun achterban op om niet te stemmen. Dan wordt het referendum ongeldig verklaard en blijft de status quo onaangetast. In bijvoorbeeld Italië zijn dergelijke praktijken schering en inslag. Opkomstdrempels geven een premie aan hen die het publieke debat willen ontlopen en via machtsspelletjes hun slag willen slaan.
De Zwitserse referendumpraktijk
Op federaal niveau vonden vanaf 1848 ruim 500 referenda plaats. De directe democratie is op kantonnaal en gemeentelijk niveau vaak nog uitgebreider, vooral in het Duitstalige deel van Zwitserland. Op al deze niveaus samen worden in Zwitserland jaarlijks zo'n 200 referenda gehouden.
Referenda en de meeste verkiezingen worden gebundeld op twee tot vier jaarlijkse stemdagen. Voor elke stemdag ontvangt elke kiezer een brochure van de regering met zakelijke informatie omtrent de voorstellen en argumenten van de voor- en tegenstanders. Stemmen per brief was al enige tijd mogelijk en daar is sinds kort het stemmen via internet bij gekomen. Nog slechts 5 procent van de effectieve kiezers stemt daarom via het stembureau; 85 procent stemt via brief en de overige 10 procent via het internet.
De directe democratie leidt ertoe dat Zwitserse politici zeer omzichtig te werk gaan bij hun wetgevend werk. Toch wordt nog ongeveer de helft van de wetten die door een facultatief referendum worden aangevochten, verworpen. Voorstellen tot grondwetswijziging of lidmaatschap van internationale organisaties worden in drie van de vier gevallen goedgekeurd. Volksinitiatieven hebben historisch slechts 10 procent slaagkans. Dit komt overeen met een gegeven dat vaker uit onderzoek naar directe democratie blijkt: burgers zijn vrij voorzichtig en zullen geen voorstellen steunen die duidelijke zwakheden bevatten.
Daarnaast worden meer dan 80 procent van de 2400 gemeenten, alsmede de kleine kantons Appenzell Innerrhoden en Glarus, nog steeds hoofdzakelijk bestuurd via de volksvergadering. Regelmatig – veelal één keer per jaar – komen de burgers samen (veelal in de openlucht) om via handopsteken te beslissen over alle belangrijke besluiten die het afgelopen jaar zijn voorbereid.
Peilingen laten zien dat de Zwitsers de directe democratie tot de meest gewaardeerde instituties rekenen. Zelfs een meerderheid van de Zwitsers die nooit stemt is voorstander van het systeem. Omdat de spelregels van de directe democratie in de grondwet verankerd zijn en de grondwet alleen door een verplicht referendum kan worden gewijzigd, kan de politieke klasse de directe democratie niet aantasten zonder toestemming van de bevolking. In Zwitserland is het volk dus werkelijk soeverein.
Directe democratie in de Verenigde Staten
Overigens is de directe democratie niet alleen wijdverbreid in Zwitserland, maar ook in de Verenigde Staten. Maar liefst 27 van de 51 Amerikaanse deelstaten hebben een vorm van directe democratie die meestal net zo ver gaat als de Zwitserse. Verreweg de meeste staten kennen het volksinitiatief, uitgezonderde onderwerpen zijn er meestal niet en opkomstdrempels bestaan slechts op enkele plekken. De directe democratie werd in de meeste staten ingevoerd in de eerste decennia van de twintigste eeuw, vaak onder invloed van het Zwitserse voorbeeld.
Op lokaal niveau is de directe democratie nog meer verbreid. Zo'n 70 procent van de Amerikanen leeft in een stad of staat waar het referendum op volksinitiatief is voorzien. Dit heeft geleid tot een indrukwekkende hoeveelheid referenda. Verder bestaat de volksvergadering nog steeds op gemeentelijk niveau in een aantal deelstaten in vooral het noordoosten van de Verenigde Staten ('Open Town Meetings' of OTM). De OTM is in deze gemeenten de hoogste autoriteit.
Effecten van directe democratie
De aanwezigheid van gemiddeld een eeuw directe democratie in Zwitserland en de Verenigde Staten heeft wetenschappers de gelegenheid gegeven om de effecten van directe democratie in de praktijk te onderzoeken. Uiteraard worden hierbij andere factoren die een mogelijke invloed uitoefenen, verdisconteerd (het ceteris paribus-beginsel). Vooral Zwitserland biedt goede mogelijkheden voor onderzoek, omdat de verschillen in directe democratie tussen de kantons aanzienlijk zijn en er vaak landelijk uniforme data beschikbaar zijn van allerlei maatschappelijke indicatoren. Al dit onderzoek levert interessante inzichten op. Een greep uit de onderzoeksresultaten.
De onderzoekers Feld en Savioz vonden in 1997 een duidelijk verband tussen directe democratie en economische prestatie. De meer direct-democratische kantons leveren afhankelijk van het tijdstip een tussen de 5,7 en 15 procent hogere economische prestatie dan de kantons met weinig directe democratie.
Kirchgässner, Feld en Savioz bekeken in 1999 131 van de 137 grootste gemeenten om het verband tussen directe democratie en publieke schuld vast te stellen. In de gemeenten waarin referenda over publieke uitgaven waren toegestaan, was de overheidsschuld 15 procent lager dan in gemeenten waar dit niet het geval was.
Feld en Matsusaka onderzochten in 2003 het verband tussen directe democratie en overheidsuitgaven. Sommige kantons kennen het zogenaamde 'Finanzreferendum', waarbij alle overheidsbeslissingen boven een bepaald bedrag (gemiddeld 2,5 miljoen Zwitserse frank) verplicht moeten worden goedgekeurd door de burgers. In kantons met zo'n referendum waren de overheidsuitgaven tussen 1980 en 1998 gemiddeld 19 procent lager.
Benz en Stutzer bekeken in 2004 de relatie tussen directe democratie en politieke kennis. Zij vonden een aanzienlijk verschil in politieke kennis tussen de kantons met weinig en veel directe democratie. Het verschil tussen het kanton Genève, dat in Zwitserland de minste directe democratie heeft, en het kanton Basel, dat het meeste heeft, was even groot als het verschil in politieke kennis tussen personen met of zonder partijlidmaatschap, of personen uit een inkomensgroep van 5000 of 9000 Zwitserse frank per maand.
Frey, Kucher en Stutzer deden in 2001 onderzoek naar het zelfgerapporteerde geluksgevoel van burgers. Ze stelden zesduizend burgers uit heel Zwitserland de vraag: 'Hoe tevreden bent u tegenwoordig met uw leven als geheel?' Ze controleerden voor vele andere variabelen die het geluksgevoel beïnvloeden (zoals gezondheid, het hebben van werk en een relatie) en vonden dat – ceteris paribus – een inwoner van het kanton Basel (met zoals gezegd de meeste directe democratie) 12,6 procentpunt hoger scoorde op de geluksschaal dan een inwoner van het kanton Genève (dat de minste directe democratie heeft). Kennelijk maakt het gevoel invloed uit te kunnen oefenen op de regels waaronder iemand leeft, gelukkiger.
Pommerehne onderzocht de 103 grootste steden van Zwitserland op het verband tussen directe democratie en efficiëntie van de overheid, met als voorbeeld de afvalverwerking. Hij vond dat steden met directe democratie een 10 procent goedkopere afvalverwerking hebben. Hij vond ook dat afvalverwerking door een privaat bedrijf goedkoper was dan die van een publieke dienst. De combinatie directe democratie met private afvalverwerking was 30 procent goedkoper dan de combinatie vertegenwoordigende democratie met publieke afvalverwerking.
Last but not least bekeek Frey in 1997 de relatie tussen directe democratie en belastingontduiking. In de kantons met veel directe democratie is het verzwegen inkomen per jaar en per belastingbetaler 1900 euro lager dan in kantons met weinig directe democratie. De verklaring van Frey luidde dat indien mensen controle kunnen uitoefenen op de besteding van het belastinggeld, de neiging om de belasting te ontduiken kennelijk afneemt.
Argumenten tegen directe democratie
(1) Dit artikel is gebaseerd op het boek van Jos Verhulst en Arjen Nijeboer, Directe democratie: feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum (Brussel: Democracy International, 2007). Gratis download op https://www.meerdemocratie.nl/sites/default/files/verhulst-nijeboer-directe-democratie.pdf.