Uit ons archief: boekbespreking:
Eric O'Keefe, Who rules America: the people vs. the political class; Spring Green (Wisconsin): Citizen Government Foundation (1999)
In de VS is de beweging voor directe democratie tamelijk nauw verweven met een andere beweging, die streeft naar de (her)invoering van de zogenaamde 'term limits'. Dit betekent dat verkozenen slechts een beperkt aantal keren voor herverkiezing in aanmerking kunnen komen.
Beperkte herverkiesbaarheid is natuurlijk ook in ons land niet helemaal onbekend, omdat Groen (toen nog Agalev) in zijn begintijd het principe ook erkende. De ervaringen die deze partij opdeed illustreren goed waarom beperkte herverkiesbaarheid zo fundamenteel is. Agalev heeft namelijk het principe opgegeven onder druk van zijn verkozenen. Deze laatsten verwerven, precies doordat ze verkozen zijn en zich dus in tegenstelling tot niet-verkozen partijleden voltijds met politiek kunnen bezighouden, vrij snel een overwicht (meer bekendheid en spreekgelegenheid in de partij en in de media, meer dossierkennis enzovoort). Het argument tegen de beperkte herverkiesbaarheid luidt dat de reeds verkozenen een kapitaal aan ervaring en bekendheid vertegenwoordigen dat je niet zomaar mag 'weggooien'. Agalev heeft tijdens de opeenvolgende verkiezingen resoluut zijn schroom voor het electoraal uitspelen van mediabekende 'boegbeelden' overboord gegooid, met gunstig electoraal gevolg.
Maar dit betekent nog niet dat de argumenten voor beperkte herverkiesbaarheid niet deugen. Want de laag van permanente beroepspolitici, die nu ook binnen Groen is ontstaan, is objectief een groep met een eigen belang, dat niet noodzakelijk samenvalt met het algemeen belang. De zogenaamde 'politieke klasse', die bij onbeperkte herverkiesbaarheid onvermijdelijk ontstaat, streeft eerst en vooral naar haar eigen behoud. Iemand die herverkozen kan en wil worden, zal onvermijdelijk bij zijn politieke beslissingen en stemgedrag ook denken aan zijn herverkiezing. Het duidelijkst komt dit tot uiting bij de partijdiscipline: partijen kunnen het stemgedrag van de verkozenen controleren, omdat ze bij 'wangedrag' de herverkiezing van het parlementslid kunnen hypothekeren. Iemand die zeker weet dat hij niet meer herverkozen kan worden, is niet meer vatbaar voor dit soort partijtucht. Leden van de politieke klasse ondergaan permanent waardeassimilatie vanuit het onrepresentatieve milieu waarin ze vertoeven, en waar naast leden van de eigen klasse vooral economische lobbying bepalend is (in Brussel bevinden zich ongeveer 10.000 officiële lobbyisten). Het is dus de moeite waard om deze problematiek eens door een andere, Amerikaanse bril te bekijken, en daarvoor is het boekje van O'Keefe zeer geschikt.
O'Keefe begint met een interessante historische vaststelling: het principe van beperkte herverkiesbaarheid was bij de grondleggers van de USA zo vanzelfsprekend dat ze het niet eens in de grondwet opnamen. Ten onrechte, zoals later bleek. Zo had George Washington reeds het principe vooropgesteld dat een Amerikaanse president slechts eenmaal herkozen zou mogen worden. Maar pas nadat Franklin Roosevelt gedurende vier presidentstermijnen op zijn zetel bleef zitten, heeft men de beperkte herverkiesbaarheid in de grondwet opgenomen (22ste amendement). Beperkte herverkiesbaarheid werd door John Adams nogal dichterlijk beschreven als volgt: 'Representatives should be like bubbles on the sea of matter borne; they rise, they break, and to that sea return.' In het eerste ontwerp van de Amerikaanse grondwet stond de beperkte herverkiesbaarheid ingeschreven, maar uiteindelijk werd het principe weggelaten, omdat het zo algemeen aanvaard werd dat expliciete formulering overbodig leek. Een van diegenen die dit betreurden was Thomas Jefferson. Hij voorzag dat de mentaliteit op lange termijn weleens zou kunnen veranderen.
Toch bleek Jeffersons bezorgdheid op korte termijn overbodig. Gedurende het grootste deel van de negentiende eeuw kwam het maar zeer zelden voor dat een lid van het Congres langer dan drie termijnen zetelde.
Bij de verkiezingen van 1876 bleven slechts drie leden van het Huis zetelen, die minstens twaalf jaar dienst hadden. In 1976 was dit aantal echter opgelopen tot 146, en in 1990 tot 198. Voor de Senaat gelden vergelijkbare cijfers. Met andere woorden: de Amerikaanse parlementen worden nu, in tegenstelling tot vroeger, bemand door beroepspolitici. In 1896 was de gemiddelde diensttijd van een Amerikaans parlementslid 30 maanden, in 1990 meer dan tien jaar. Invoering van beperkte herverkiesbaarheid ('three term limit': een parlementslid mag hoogstens tweemaal worden herkozen) zou de rotatie in het Amerikaanse parlement doen verdubbelen, en doen terugkeren tot het gemiddeld niveau voor de Tweede Wereldoorlog.
Een democratische paradox
Terwijl in ons land de overgrote meerderheid van de burgers weinig of geen vertrouwen uitspreekt in de politici of de politieke instellingen of partijen, kiezen die burgers toch steeds opnieuw voor dezelfde volksvertegenwoordiging. Dit is een democratische paradox, die ook in de USA voorhanden is en waaraan O'Keefe heel wat aandacht besteedt. Uit een opiniepeiling, gehouden in 1996, bleek dat 55 procent van de ondervraagden liefst het hele Congres naar huis zou willen sturen en volledig vervangen door nieuwe vertegenwoordigers. Zeven weken later werd toch 95 procent van de Congresleden herkozen. Hoe kan dat?
Eigenlijk is het mechanisme vrij eenvoudig. Het berust op het principiële menskundige gegeven dat je alleen vertrouwen kan geven aan een bekende. Zelfs al heb je relatief weinig vertrouwen in iemand, dan zul je die nog altijd verkiezen boven een totaal onbekende. Kiezers spelen meestal op veilig. Voor een verandering wordt pas geopteerd indien dit alternatief voldoende bekend is. Dit geldt zowel voor representatieve als voor directe besluitvorming. Indien machthebbers erin slagen om het veld van bekendheid te bezetten, dan kunnen zij daaruit nauwelijks verdreven worden, ook al genieten ze ten gronde weinig of geen vertrouwen.
In ons land wordt dit gekendheidsmonopolie door de politieke klasse dan ook zorgvuldig in stand gehouden. Een waaier van mechanismen staat hiervoor ter beschikking. Beroepspolitici hebben bijna een monopolie op de toegang tot de media. Er bestaat op dit terrein ook een symbiose tussen de politieke klasse en de media: ze hebben elkaar nodig en ze dienen elkaars belangen. Deze vergroeiing is zeer mooi te zien in de verkiezingstijd. Het monopolie van de gevestigde partijen in de openbare omroep is zelfs wettelijk geregeld. Maar ook in de geschreven pers is er geen doorkomen aan. Toen WIT (Werkgroep Implementatie Tijdsgeest, de voorloper van Meer Democratie) in 1995 aan de verkiezingen deelnam, was iedere toegang tot de media potdicht afgesloten. Persconferenties bleven volledig onbezocht. Enkele dagen voor de verkiezingen besteedde de openbare radio dan een kort bericht aan de kleine partijen. Geen enkel journalist had WIT hiervoor gecontacteerd, en over de radio werd het absurde bericht omgeroepen dat WIT ernaar streefde om alle wetgevend werk via referenda te laten verlopen. Toen telefonisch met de nieuwsredactie contact werd opgenomen en een rechtzetting werd geëist, werd ons gniffelend meegedeeld dat zo'n rechtzetting 'moeilijk' zou zijn. Beroepspolitici vullen dit persmonopolie meestal aan met een systeem van individueel dienstbetoon, dat voor lokale bekendheid zorgt. In vele gevallen functioneren verkozenen ook als lobbyist voor een of andere 'middenveldorganisatie' (vakbond, boerenbond enzovoort) die in ruil tijdens de verkiezingstijd ook de campagne voor naambekendheid van de politicus ondersteunt.
In de USA is dit niet anders. Zetelende parlementsleden hebben een enorm bekendheidsvoordeel ten opzichte van nieuwkomers, en ze doen er meestal alles aan om dit voordeel te maximaliseren. Amerikaanse parlementsleden hebben het recht om per jaar ongeveer een miljoen brieven op overheidskosten te versturen. Van deze mogelijkheid wordt druk gebruikgemaakt, en met resultaat. In 1994 had 63 procent van de kiezers post gekregen van zetelende parlementsleden, terwijl slechts een kwart iets had ontvangen van kandidaat-nieuwkomers. Zetelende Amerikaanse parlementsleden hebben ook het recht om hun medewerkers op overheidskosten onbeperkt te laten telefoneren. Daardoor krijgen in de kiescampagnes ook driemaal meer kiezers een oproep van de zetelende kandidaten. De zetelende kandidaten hebben ook kosteloos toegang tot radio en televisie, zodat in 1994 33 procent van de kiezers de zetelende kandidaat hadden gehoord op de radio, terwijl slechts 18 procent de tegenkandidaten had gehoord. In 1996 bood Compuserve vrije websites aan aan alle zetelende volksvertegenwoordigers en aan alle tegenkandidaten. De Federal Election Commission stak hier een stokje voor; de gratis websites zouden als niet-toegelaten giften in natura worden beschouwd. De tegenkandidaten konden dus niet kosteloos over een website beschikken, maar de zetelende kandidaten wel: die hebben van overheidswege zo'n website ter beschikking. Natuurlijk wordt de Federal Election Commission die deze maatregel nam door zetelende parlementsleden gecontroleerd. Dit systeem loopt natuurlijk helemaal parallel met het Belgische stelsel, waar gevestigde partijen (en dus hun kandidaten) belastinggeld voor hun propaganda kunnen gebruiken, terwijl tegenkandidaten over die mogelijkheid niet beschikken en tegelijk slechts in beperkte mate giften mogen ontvangen. Het dienstbetoon bij de Amerikaanse parlementsleden is eveneens zeer sterk ontwikkeld. De parlementsleden hebben op kosten van de belastingbetaler ongeveer 18.000 personeelsleden in dienst die zich in hoofdzaak met deze 'constituent service' bezighouden.
Een en ander wordt dan aangevuld met de praktijk van wat de Amerikanen 'pork' noemen: het bestrooien met overheidsmanna van het eigen kiesdistrict. Deze praktijk maakt dat gevestigde politici tot steeds meer uitgaven geneigd zijn. Parlementsleden in hun eerste termijn keuren gemiddeld 7 à 9 procent minder uitgaven goed dan de oudgedienden: hoe langer je in Washington zetelt, hoe meer belastinggeld je spendeert. Een bijzonder brutaal voorbeeld hiervan was de 'midnight pay raise' in 1989, waarbij de leden van het Huis van Afgevaardigden – zich gezien het gevorderde uur onbespied wanend – aan zichzelf een forse loonsverhoging toekenden. De maatregel werd goedgekeurd met 252 tegen 174 stemmen. Bij diegenen die zes jaar of minder in het Huis zetelden, keurden 49 de maatregel goed, terwijl 72 tegen stemden.
Nog een democratische paradox
Het idee van beperkte herverkiesbaarheid geniet de steun van ongeveer 75 procent van de Amerikaanse kiezers (p. 17). Hoe zit het met de verkozenen? Een recent onderzoek bij parlementsleden op deelstaatniveau wees uit dat de verhoudingen hier omgekeerd lagen: 76 procent waren tegenstanders, slechts 18 procent voorstanders van beperkte herverkiesbaarheid (p. 68). Hoe is dit mogelijk, wanneer we aannemen dat de volksvertegenwoordigers de wil van het volk vertegenwoordigen? Paradox!
Misschien nog interessanter was de uitkomst van het onderzoek bij professionele lobbyisten: hier was slechts 9 procent te vinden voor het idee, terwijl niet minder dan 86 procent onbeperkte herverkiesbaarheid verkiest. Dat is niet verwonderlijk, want beperkte herverkiesbaarheid verwoest het old boys network dat voor een goede lobbyist zo essentieel is. Eén lobbyist verklaarde zelfs nadrukkelijk: 'Lobbyisten onderschrijven de bewering van de voorstanders van beperkte herverkiesbaarheid: deze maatregel zou de gevestigde banden doorbreken en het zakendoen door de belangengroepen bemoeilijken.' (p. 68) Maar tegelijk is deze vaststelling voor de modale kiezer misschien wel het sterkste argument om inderdaad te opteren voor een systeem van beperkte herverkiesbaarheid.
Ondertussen is beperkte herverkiesbaarheid ingevoerd in 18 Amerikaanse deelstaatparlementen. In 16 van deze staten gebeurde dit via een referendum op volksinitiatief. In de twee andere staten, namelijk Utah en Louisiana, besloot het parlement alleen maar tot de invoering van de maatregel nadat een volksinitiatief reeds was opgestart en volkomen duidelijk was geworden dat de beperkte herverkiesbaarheid sowieso eraan kwam. In drie andere staten, namelijk Washington, Massachusetts en Nebraska, werden volksinitiatieven voor beperkte herverkiesbaarheid door de rechtbanken afgeschoten. Veel commentaar is bij deze stand van zaken niet nodig.