Men spreekt van de democratisering van het onderwijs, de economie, enzovoort. Maar in hoeverre is de politiek zélf al gedemocratiseerd, heeft de burger toegang tot de politiek? Genoeg geanalyseerd: de politiek is hét maatschappelijk domein dat het slechtst functioneert. Het vertrouwen in de politiek staat historisch laag. De politieke malaise is compleet en er lijkt geen verbetering in zicht. Het kan nog erger. Dictaturen zijn er nog genoeg. Omdat het op een ander slechter is, is dit geen alibi om onze politieke toestand te verbeteren. Het kan beter. Kijk maar naar de perfectionering van verschillende producten en diensten, de euro is in enkele jaren tijd ingevoerd, internet is in enkele jaren tijd doorgebroken. Wat wil er politiek gezien doorbreken? Dat zou weleens het Bindend Referendum Op Volksinitiatief of het BROV kunnen zijn. We doorploegen het tweede hoofdstuk Wat is democratie? uit het boek Directe democratie. Feiten, argumenten en ervaringen omtrent de invoering van het referendum van Jos Verhulst en Arjen Nijeboer en de FAQ's van Meer Democratie.
Wat is democratie?
Democratie betekent: 'heerschappij door het volk'. Er bestaan inderdaad vele andere vormen van 'heerschappij' of staatsmacht. In een 'oligarchie' bijvoorbeeld heerst een kleine elite. In een 'timocratie' heersen de rijken. In een 'theocratie' wordt God verondersteld de heerschappij uit te oefenen. Omdat staatsmacht wordt uitgedrukt via de wetgeving, betekent 'democratie' dat het volk de wetten maakt. De wetten ontlenen in een democratie hun autoriteit aan het feit dat zij op een of andere manier door het volk zijn goedgekeurd. Wetten leggen verplichtingen op, niet aan het volk in zijn geheel, maar wel aan de individuele burgers. De individuele leden van de gemeenschap worden geacht de autoriteit van de wet te erkennen, omdat zij in principe ook de gelegenheid hadden om mee vorm te geven aan de wet. Een wet is in de democratische visie enkel legitiem wanneer diegenen die geacht worden de wet te gehoorzamen, ook mede vorm kunnen geven aan die wet. Wetten ontlenen hun autoriteit aan het feit dat het vrije afspraken zijn tussen de leden van de rechtsgemeenschap. Hoe kunnen burgers afspraken maken? Uiteraard moeten zij daarvoor samenkomen, overleggen en afspreken. Zo ontstaat de eerste, concrete invulling van de democratische vergadering: de volksvergadering.
De beginselen van de volksvergadering
Bepaalde principes zijn in iedere democratische volksvergadering aanwezig.
1. Het gelijkheidsbeginsel
Het gelijkheidsbeginsel vormt de grondslag van de volksvergadering: alle 'mondige' (in de zin van 'toerekeningsvatbare') leden van de gemeenschap kunnen deelnemen aan de volksvergadering en krijgen evenveel gewicht bij de besluitvorming. De stem van iedere mondige mens krijgt dus hetzelfde gewicht.
2. Het initiatiefrecht
Het initiatiefrecht betekent dat ieder lid van de volksvergadering een gelijk recht heeft om voorstellen in te dienen. De agenda van de volksvergadering wordt dus niet door een elite bepaald. Het initiatiefrecht is niets anders dan een speciale toepassing van het gelijkheidsbeginsel. Het betekent niet dat de indiening van voorstellen niet aan regels gebonden kan zijn. Men kan bijvoorbeeld bepalen dat een voorstel veertien dagen voor de vergadering moet worden ingediend, of dat een voorstel door minstens honderd leden van de vergadering moet worden ondertekend. Essentieel is dat de regels voor iedereen gelijk zijn.
3. De meerderheidsregel
In het ideale geval is er sprake van unanimiteit: iedereen is het eens met een voorstel. Maar meestal zal unanimiteit niet haalbaar zijn. Daarom wordt de meerderheidsregel ingevoerd. Het meerderheidsbeginsel vloeit voort uit het gelijkheidsbeginsel en uit het verlangen om de onlust te minimaliseren: door toepassing van de meerderheidsregel bekomt men het geringste aantal ontevredenen. Het meerderheidsbeginsel herinnert ons aan het feit dat democratie altijd als een historisch proces moet worden bekeken. De minderheid van vandaag is misschien de meerderheid van morgen. De meeste nieuwe ideeën stoten eerst op tegenstand en afwijzing; later kunnen ze algemeen aanvaard worden. Autoritaire stromingen erkennen de meerderheidsregel nooit. Zij koesteren altijd een of ander beeld van een 'avant-garde' of elite die haar wil aan de meerderheid mag opleggen.
4. Het mandateringsbeginsel
Ook universele deelname bij de democratische besluitvorming zal onhaalbaar zijn. Steeds zullen er leden van de gemeenschap zijn die over bepaalde aangelegenheden niet willen meebeslissen: omdat zij geen tijd hebben, omdat zij vinden dat ze niet voldoende kennis hebben, of om andere redenen. Daarom wordt naast de meerderheidsregel ook de mandateringsregel ingevoerd: 'wie niet deelneemt aan de volksvergadering, wordt geacht een mandaat te geven aan hen die wel deelnemen'. De mandateringsregel kan niet worden ontweken door een stemplicht of opkomstplicht op te leggen. Zelfs indien men bij wet besluit dat alle leden van de gemeenschap aan de volksvergadering moeten deelnemen, zal men nog altijd een regeling moeten treffen voor diegenen die deze verplichting niet opvolgen. De besluiten van de volksvergadering zullen immers ook bindend zijn voor die afwezigen. Het mandateringsbeginsel heeft dus niets te maken met het onderscheid tussen representatieve en direct-democratische besluitvorming. Het mandateringsbeginsel is een direct gevolg van het feit dat wetten per definitie gelden voor alle leden van de gemeenschap. Met andere woorden: ik kan de toepasbaarheid van de wet op mijzelf niet verwerpen met het argument dat ik niet heb deelgenomen aan de totstandkoming van de wet. Door af te zien van deelname aan de besluitvorming omtrent die wet, word ik automatisch geacht een mandaat te geven aan diegenen die wel meebeslisten. Zonder dit beginsel zou ieder individu zich naar eigen goeddunken aan de toepasbaarheid van wetten kunnen onttrekken. In een direct-democratische besluitvorming via een volksvergadering worden dus formeel gezien altijd twee beslissingen genomen.
Ten eerste komt een mandateringsbeslissing tot stand: iedere burger besluit dat hijzelf deel zal uitmaken van het 'ad-hocparlement' dat de beslissing zal nemen, of dat hij zijn medeburgers zal mandateren (hetgeen hij doet door niet-deelname).
Ten tweede neemt de volksvergadering dan de beslissing over de zaak die ter discussie staat.
Van volksvergadering tot referendum
Het systeem van de volksvergadering heeft zijn grenzen. Op een bepaald ogenblik wordt het marktplein gewoon te klein. Bijgevolg moet de publieke discussie anders gebeuren: via de media, via deelvergaderingen, enzovoort. De discussie zal dus langer duren en minder direct van aard zijn. Dat is eerder een voordeel dan een nadeel. Er is meer tijd voor overleg, meer gelegenheid om valse argumenten te doorzien. Bovendien zullen we niet meer stemmen bij handopsteking, maar in de beslotenheid van het stemhokje. Zo'n geheime stemming is onmiskenbaar een groot voordeel: iedereen kan zonder sociale druk zijn oordeel uitspreken.
Door deze twee veranderingen wordt de volksvergadering getransformeerd tot een referendum. Een referendum is in wezen een volksvergadering waarbij de deelnemers niet meer fysiek bij elkaar komen. Maar tegelijk behoudt het referendum op burgerinitiatief nog alle essentiële kenmerken van de volksvergadering:
De representatieve democratie
Maar ook het referendum heeft zijn grenzen. We kunnen niet over alle onderwerpen referenda houden: de maatschappelijke kosten van de directe besluitvorming worden gewoon te hoog. Niet alleen kost ieder referendum geld. Belangrijker is dat ieder referendum van de burger tijd en inzet vraagt: hij moet zich naar best vermogen een oordeel vormen over de zaak die ter discussie staat, en dan stemmen.
Er moet dus een andere oplossing worden gevonden. De essentiële vraag is daarbij: 'wanneer het referendum als methode om te beslissen niet geschikt is, wie neemt dan wél de beslissing?' Normaal wordt het mandateringsprobleem bij het referendum zelf opgelost: de kiesgerechtigden die feitelijk stemmen, krijgen het mandaat van de samenleving.
Omdat het iedereen vrijstaat om dit mandaat al dan niet op te nemen, wordt het gelijkheidsbeginsel niet geschonden. Maar wie krijgt het mandaat indien het referendum niet plaatsvindt?
De representatieve of vertegenwoordigende democratie is in wezen een techniek om dit mandateringsprobleem op te lossen. Representatieve democratie moet worden ingevoerd zodra de burgers te weinig tijd of belangstelling hebben om mee te werken aan een besluit dat toch genomen moet worden. De maatschappelijke kosten voor een referendum over ieder afzonderlijk onderwerp worden op een gegeven ogenblik volgens de burgers zelf te groot in verhouding tot de democratische winst (rechtstreekse toegankelijkheid tot de besluitvorming voor iedere burger). Daarom besluiten de burgers om voor enkele jaren een vast parlement aan te duiden dat het mandaat krijgt om besluiten te nemen voor alle aangelegenheden waarover de burgers niet rechtstreeks wensen te beslissen. De verkiezing van het parlement is dus een speciale vorm van een direct-democratisch besluit: de burgers beslissen wie zal beslissen, en onder welke voorwaarden, over de aangelegenheden waarvoor de bevolking wenst te mandateren.
Hoe gaat democratie praktisch in zijn werk?
Om democratie in een land met tien miljoen mensen te laten werken moeten we gebruikmaken van een parlement dat het overgrote deel van de wetten behandelt. Dat parlement heeft echter maar beslissingsbevoegdheid zolang de bevolking niet zelf direct wenst te beslissen.
Zodra het parlement dus tegen de wil van de bevolking een bepaalde wet níét of juist wél invoert, kan er een referendum opgestart worden. Om te vermijden dat men om de paar weken naar de stembus moet, zullen er twee of drie keer per jaar 'referendumdagen' worden ingericht waarop alle referenda die zijn ingediend gebundeld worden. Er bestaan talloze vormen van directe democratie met bijna ontelbaar veel verschillende procedures en modaliteiten. Onderstaand voorstel dekt dan ook enkel de belangrijkste, meest essentiële kenmerken van een direct-democratische procedure.
Stap 1: het burgerwetsvoorstel
Een of meer burgers wensen een wet in te voeren, te veranderen of op te heffen. Ze stellen een wetsvoorstel op. Ze moeten een minimumaantal handtekeningen verzamelen ter ondersteuning van hun voorstel. Zodra het initiatief 10.000 handtekeningen (op federaal niveau – om een wet tegen te houden die het parlement wil invoeren, zijn 5000 handtekeningen voldoende) van de kiesgerechtigden heeft verzameld, gaat het voorstel naar het parlement. Het parlement is dan verplicht om de indieners van het voorstel te horen, het voorstel te behandelen en het vervolgens te aanvaarden of te verwerpen. De argumentatie die het parlement daarbij ontwikkelt, kan een belangrijke bijdrage betekenen tot de maatschappelijke beeldvorming rond het voorstel. Indien het parlement het voorstel aanvaardt, heeft het burgerinitiatief natuurlijk zijn doel bereikt. Indien het parlement het voorstel verwerpt, en het burgerinitiatief is niet overtuigd door de argumentatie van het parlement, dan kan het verdergaan naar de tweede stap. Het parlement kan natuurlijk ook een tegenvoorstel doen dat dan al dan niet aanvaard kan worden door de initiatiefgroep. Op deze manier kunnen burgers actieve inspraak in het parlement afdwingen zonder dat men meteen naar het referendum moet grijpen. Het parlement kan op die manier ook representatiever worden omdat burgers 'hun vertegenwoordigers' veel beter kunnen controleren. Het parlement kan zo ook ten volle zijn rol spelen als de plaats waar er tijd en ruimte is om maatschappelijke problemen grondig te behandelen. Dit instrument zal ook veel krachtiger zijn dan een loutere petitie of een hoorzitting, omdat het parlement weet dat de burgers altijd het referendum als stok achter de deur hebben.
Stap 2: referendumaanvraag
Indien het burgerwetsvoorstel door het parlement niet aanvaard werd, of indien de burgers de stap van het burgervoorstel wensen over te slaan, kunnen de burgers een beslissend referendum afdwingen door 10 keer meer handtekeningen voor hun voorstel te verzamelen. Om een referendum voor het invoeren van een nieuwe wet te bekomen moeten er dus 100.000 handtekeningen verzameld worden, om een wet die door het parlement wordt behandeld tegen te houden zijn er 50.000 handtekeningen nodig. In een democratie rust de ultieme soevereiniteit bij de volledige verzameling van burgers. Wie denkt dat het representatieve orgaan tegen de wil van de bevolking ingaat, moet dus steeds een beroep kunnen doen op het referendum.
Stap 3: bindend referendum
Binnen de zes maanden nadat de vereiste handtekeningen zijn verzameld en neergelegd, moet er een bindend referendum over het burgerwetsvoorstel worden georganiseerd. Indien de meerderheid van de kiezers het voorstel aanvaardt, wordt de nieuwe wet ingevoerd. In het andere geval is het voorstel verworpen. Essentieel is dat aan het referendum een periode van maatschappelijke beeldvorming voorafgaat. Hierbij moeten de voor- en tegenstanders van het wetsvoorstel op voldoende en gelijkwaardige wijze aan het woord kunnen komen in de media.
Eerlijke referenda
Om van het referendum een constructief en werkbaar instrument te maken moeten ook enkele randvoorwaarden vervuld zijn. Het zijn dikwijls deze 'details' die ervoor zorgen of het referendum echt werkbaar is. In heel wat landen waar bovenstaande stappen in een of andere vorm bestaan zijn ze dikwijls onbruikbaar gemaakt doordat de politici slechte modaliteiten invoerden.
1. Het aantal te behalen handtekeningen mag niet te groot zijn opdat ook gewone burgers een dergelijk initiatief kunnen starten (tussen de 0,1% en 0,2% voor de initiatieffase en 1 à 2% voor de tweede fase of de referendumaanvraag). Met de handtekeningendrempel kan het aantal referenda 'gestuurd' worden. Een hogere drempel leidt tot minder referenda, een lagere drempel tot meer referenda.
2. De handtekeningenophaling mag niet gebonden zijn aan een bepaalde plaats, en er moet voldoende tijd voor worden voorzien.
3. Er mag geen uitsluiting zijn van onderwerpen. De ultieme soevereiniteit ligt bij het volk, er kan geen hogere macht zijn die bepaalde onderwerpen uitsluit van directe stemming door het volk.
4. Voor- en tegenstanders moeten gelijk aan bod kunnen komen in de media, en voorafgaand aan de stemming moet de overheid een informatiebrochure verspreiden. Een evenwichtig debat voorafgaand aan de stemming is bijzonder belangrijk.
5. Er kunnen niet meerdere referendumcampagnes lopen over een reeds ingediend onderwerp binnen een legislatuurperiode. Op deze manier probeert men een initiatief vaak te blokkeren omdat de kiezers zo in verwarring geraken.
6. De meerderheid van de uitgebrachte stemmen beslist. Er mogen geen deelnamequorums, geen goedkeuringsquorums en geen speciale meerderheden gelden. Deelnamequorums en goedkeuringsquorums maken het mogelijk dat een minderheid haar slag thuishaalt tegen een meerderheid door middel van een boycotactie. Ook bij speciale meerderheden kan een minderheid iets blokkeren tegen de wil van de meerderheid in. Er is principieel geen verantwoording voor zo'n systeem dat aan een bepaalde groep burgers meer macht zou geven dan aan een andere groep.
7. De procedures en modaliteiten van het Bindend Referendum Op Volksinitiatief, alsook alle beslissingen die door een BROV genomen worden, moeten rechtstreeks in de Grondwet worden ingeschreven. Een voorstel vanuit het parlement tot wijziging van de Grondwet kan enkel met een bindend referendum door de bevolking worden goedgekeurd. Op die manier kan de politieke elite niet stiekem een beslissing die per referendum is genomen ongedaan maken, of de werking van het referendum bemoeilijken.
Zijn er nog bezwaren?
Er zijn mensen die met een eerste kennisname van het idee van het BROV met een heleboel bezwaren naar voren schuiven. De meeste bezwaren zijn te herleiden tot de vrees dat de kiezer (de ander waarschijnlijk!) onbekwaam is, dat deze de ingewikkelde materies niet begrijpt.
Het onbekwaamheidsargument heeft een lange en dubieuze voorgeschiedenis. Het werd vroeger gebruikt om het algemeen enkelvoudig stemrecht tegen te houden, dat door de arbeidersbeweging werd opgeëist. Het werd gebruikt tegen de zwarten in de USA en Zuid-Afrika, en tegen de vrouwen. Wanneer die groepen het stemrecht eindelijk veroverden, bleek het onbekwaamheidsargument waardeloos, en werd het snel vergeten. In Zwitserland kan men hetzelfde zeggen over democratie. Niemand in Zwitserland beweert dat de bevolking te dom is om direct te beslissen wanneer zij dat wil.
Het onbekwaamheidsargument kan niet selectief gebruikt worden tegen democratie; het is in wezen een argument tegen de democratie als dusdanig. Wanneer mensen wijs genoeg zijn om onderscheid te kunnen maken tussen goede en slechte volksvertegenwoordigers, moeten ze ook in staat zijn om over belangrijke aangelegenheden rechtstreeks te beslissen. Immers, indien kiezers niet bekwaam zijn om goede van slechte oplossingen te onderscheiden, kunnen ze a fortiori ook geen personen kiezen die bekwaam zijn om goede oplossingen te vinden; voor die laatste keuze moet je immers niet alleen wel degelijk goede van slechte oplossingen kunnen onderscheiden, je moet ook nog de bekwaamheid (in verstandelijk en moreel opzicht) van de kandidaat kunnen evalueren. Bovendien vooronderstelt het onbekwaamheidsargument reeds dat er een elite bestaat, die de bekwaamheid én de bevoegdheid heeft om over de bekwaamheid van het volk te oordelen, en die het recht heeft op basis van dit oordeel het volk meer of minder democratische rechten toe te kennen. Deze vooronderstellingen zijn reeds antidemocratisch, want die zogenaamde elite heeft geen mandaat om een oordeel te vellen en om te beslissen op welke manier het volk moet stemmen. Zelfs indien de burgers de systematische neiging zouden vertonen om gevaarlijke of twijfelachtige beslissingen te nemen, zou het volstrekt onduidelijk zijn op welke grond hen het recht op directe besluitvorming kan worden geweigerd, indien zij zelf zo'n directe besluitvorming wensen.
Maar de burgers vertonen helemaal geen neiging tot gevaarlijke of twijfelachtige besluitnames. Uit Thomas E. Cronin, 'Direct democracy. The politics of initiative, referendum, and recall', Twentieth Century Fund, 1989 (dit boek refereert aan Amerikaanse toestanden): 'Vroege tegenstanders van directe democratie beweerden dat hierdoor een stroom van ongezonde en radicale wetten tot stand zou komen, maar dat gebeurde slechts zelden. In sommige deelstaten wordt beweerd dat conservatieven het burgerinitiatief en referendum gebruiken om progressieve wetgeving te dwarsbomen. Maar de voorspelde demagogische dreiging werd niet bewaarheid. Progressieve en conservatieve maatregelen lijken het in ongeveer gelijke mate te halen, afhankelijk van verschuivingen in de publieke opinie en van het meer of minder verregaand karakter van de voorstellen. Kiezers lijken behoedzaam om te springen met extremistische of radicale maatregelen, zowel van links als van rechts (p. 85). Kiezers die aan rechtstreekse besluitvorming deelnemen doen dat nog met meer verantwoordelijkheidszin en intelligentie dan we redelijkerwijs mogen verwachten. Kiezers maken rationele keuzes in het stemhokje; ze kunnen de kosten en baten herkennen en de diverse effecten van de geboden alternatieven.' (p. 89) Bovendien mogen we niet vergeten dat verkozenen net zo goed de bal kunnen misslaan (zoals bijvoorbeeld blijkt uit de ontspoorde Belgische staatsschuld, die uitsluitend langs parlementaire weg tot stand kwam): 'De critici van de directe democratie presenteren ons een mythisch beeld van de verkozene: die is zeer intelligent, buitengewoon goed geïnformeerd, rationeel en deugdzaam en wijs; even competent als een universiteitsprofessor of een bedrijfsleider. Diezelfde critici zien het volk als onbetrouwbaar gepeupel. Toch wordt datzelfde gepeupel geacht om de verkozenen aan te duiden. Hoe zouden zij tussen goede en slechte kandidaten kunnen onderscheiden indien zij niet in staat zijn om goede van slechte wetten te onderscheiden? (p. 87) (...) het Hooggerechtshof heeft, omwille van hun ongrondwettelijk karakter, minstens duizend wetten verworpen die door wetgevende, representatieve organen werden goedgekeurd. Daaruit blijkt dat die wetgevers niet allemaal even wijs, rationeel en deugdzaam waren.' (p. 89)
Oosterweelvolksraadpleging?
Als oefening kunnen we nu nagaan wat er allemaal mangelt aan de Oosterweelvolksraadpleging.
Is het gelijkheidsbeginsel gerespecteerd, heeft de burger het laatste woord? Neen, het betreft een niet-bindende volksraadpleging, een dure enquête. De gemeenteraad beslist uiteindelijk.
Kan de burger een initiatief nemen? Neen, hij kan alleen maar een 'signaal' geven. Bovendien zijn verschillende onderwerpen uitgesloten. De handtekeningendrempel is abnormaal hoog zodat de burger apathisch blijft. De uiteindelijke vraagstelling wordt door het gemeentebestuur bepaald (dikwijls zelfs manipulatief) zodat het initiatief door de overheid gekaapt wordt.
Wil men dus dat België een democratie wordt, dan zijn er slechts enkele wetten te veranderen in de zin zoals hierboven is voorgesteld. Yes we can!
Bert Penninckx
Verschenen in het driemaandelijks tijdschrift Aktief van het Masereelfonds (nr. 3-2009)