De inwoners van IJsland gaan wel op een heel bijzondere manier om met de financiële crisis. Terwijl overal in het Westen belastingbetalers opdraaien voor de wandaden van bankiers, weigerde de IJslandse bevolking tot twee keer toe per referendum om de kosten van de kredietcrisis op zich te nemen. In plaats daarvan vaardigden ze arrestatiebevelen uit tegen een aantal hoofdverantwoordelijken en besloten ze een nieuwe grondwet te schrijven die een herhaling van de financiële crisis moet voorkomen. Via het internet kon de hele IJslandse bevolking ideeën voor de grondwet aandragen. Later dit jaar wordt het eindresultaat in een referendum aan de kiezers voorgelegd. Intussen bloeit de IJslandse economie op en laat het land zo'n beetje de hoogste groeipercentages van Europa zien. Al met al is IJsland een schoolvoorbeeld van een alternatieve, betere crisisaanpak.
Door Arjen Nijeboer
Overal in de ontwikkelde wereld was het sinds 1990 hetzelfde: deregulering van financiële markten, fusies en overnames in de bankenwereld die tot financiële reuzen leidden, en de introductie van exotische financiële producten die ogenschijnlijk geld uit het niets maakten. Maar in plaatsen als IJsland ging het allemaal nog een stapje verder.
IJsland op avontuur
In 1991 kwam de conservatieve Onafhankelijkheidspartij aan de macht. Onder leiding van de nieuwe premier Oddsson werd een stevig vrijemarktbeleid ingezet. De banken – waaronder de voormalige Centrale Bank Landsbanki, waar de beruchte internetdochter Icesave onder viel – werden geprivatiseerd, de financiële markten gedereguleerd, de wisselkoersen flexibel gemaakt en de bedrijvenbelasting werd verlaagd van 50 naar 18 procent. Met een regeerperiode van 13 jaar was Oddsson de langstzittende premier van IJsland. Na zijn politieke carrière werd hij in 2005 voorzitter van de IJslandse Centrale Bank. Hierdoor werd hij toezichthouder over de financiële sector die hij zelf via privatisering en deregulering in het leven had geroepen.
Onder dit beleid groeide de IJslandse financiële sector enorm. De omvang van het balanstotaal van de IJslandse banken was gestegen van bijna tweemaal het IJslandse bruto binnenlands product in 2003 tot tien keer het bbp in juni 2008.
De IJslandse expansie was echter vooral gebaseerd op het aantrekken van vreemd vermogen uit het buitenland, dat opgenomen was in andere valuta dan de IJslandse kroon. Dat geld werd voor een belangrijk deel uitgezet in IJsland zelf, onder andere in de vorm van hypotheken. Hierdoor liepen de IJslandse banken niet alleen een valutarisico, maar ook een herfinancieringsrisico.
Overigens was het niet zo dat IJsland niet was gewaarschuwd. Zo deed de econoom Joseph Stiglitz, Nobelprijswinner economie, reeds in 2001 onderzoek naar de risico's die samenhingen met de economische en financiële hervormingen in IJsland in opdracht van de IJslandse Centrale Bank. Stiglitz waarschuwde dat IJsland door de aard van zijn economie kwetsbaar was en veel risico liep. Hij raadde een aantal maatregelen aan die IJsland kon nemen om zich te beschermen. Deze maatregelen werden nooit uitgevoerd, want in IJsland dacht men dat het nooit mis kon gaan.
De crisis
Vanaf 2006 kregen de IJslandse banken steeds meer moeite om het benodigde buitenlandse kapitaal op te halen om vervallende leningen te herfinancieren. Buitenlandse banken als Citibank en Deutsche Bank, die tot dan het benodigde kapitaal wilden lenen, roken onraad en gingen steeds hogere rentes vragen om het risico af te dekken. In 2008 werd dit probleem zo nijpend dat Landsbanki vanaf mei onder de handelsnaam Icesave vestigingen in Nederland en Groot-Brittannië opende om direct geld bij particulieren, bedrijven en lokale overheden (zie kader) op te halen. Deze werden gelokt met rentes van 5 tot 5,25 procent, terwijl Nederlandse banken niet meer dan 4 procent konden bieden. Ruim honderdduizend Nederlandse spaarders openden tussen mei en oktober 2008 een rekening bij Icesave, waarop ze totaal 1,6 miljard euro parkeerden.
Als De Nederlandsche Bank (DNB) Icesave al had willen beletten om de Nederlandse markt te betreden, dan was dit onmogelijk: op grond van Europese regels mocht DNB geen bankvergunning weigeren aan Icesave. Wel mocht DNB aanvullende voorwaarden stellen, en ze eiste dat Icesave gedurende het eerste jaar niet meer dan 500 miljoen euro zou ophalen bij Nederlandse spaarders. Icesave lapte deze voorwaarden gewoon aan zijn laars en bleek binnen zes maanden al meer dan het drievoudige op te hebben gehaald. Terwijl DNB en Icesave nog ruzieden, werden ze ingehaald door de kredietcrisis. Door het algehele wegvallen van het vertrouwen tussen de banken in september 2008, kwam het interbancaire leenverkeer tot stilstand en kon Landsbanki niet meer aan zijn verplichtingen voldoen. In oktober 2008 stortte de bank in. Ook de twee andere grote banken van IJsland, Glitnir en Kaupthing, gingen failliet.
IJsland raakte in een diepe crisis. De IJslandse kroon verloor meer dan de helft van haar waarde ten opzichte van de euro. Maar terwijl andere landen hun banken overeind hielden met massale overheidssteun, op kosten van de belastingbetaler, deed IJsland dat niet. Vanwege de enorme omvang van de IJslandse bankensector kon dat ook moeilijk anders. Door de banken failliet te laten gaan, heeft IJsland een keiharde sanering doorgevoerd. Dat deed op korte termijn pijn, maar op langere termijn was het juist de beste uitgangspositie voor een economisch herstel.
Protesten
De Nederlandse en Britse regering zetten hevige druk op de IJslandse regering om de schuldenlast van de banken op zich te nemen. 'Het onbreekt alleen nog aan de oproep de Britse en Nederlandse marine naar Reykjavik op te laten stomen', aldus een hoofdredactioneel commentaar van de Volkskrant. Toen de IJslandse regering onder de druk bezweek en toch de verplichting op zich wilde nemen om Nederlandse en Britse rekeninghouders schadeloos te stellen (lees: op de IJslandse belastingbetalers wilde afwentelen), braken burgerprotesten in IJsland uit. De deal betekende dat elke IJslandse burger 12.000 euro zou moeten terugbetalen aan de Britse en Nederlandse overheid (voor Nederland ging het om 1,3 miljard euro).
Dat was te veel gevraagd. IJslanders vroegen zich terecht af waarom zij moesten opdraaien voor het wangedrag van bankiers, respectievelijk voor het risicovolle spaargedrag van Nederlandse en Britse spaarders. Met potten en pannen gingen de IJslanders de straat op, waarbij de emoties soms hoog opliepen en het tot botsingen met de oproerpolitie kwam. Onder deze omstandigheden weigerde de IJslandse president om het reeds door het parlement aangenomen besluit te tekenen. De IJslandse grondwet regelt dat er in dat geval een referendum moest komen. Op 6 maart 2010 stemde 93 procent van de IJslanders tegen de deal. Ook een afgezwakte deal werd tijdens een tweede referendum op 9 april 2011 met 60 procent afgewezen. Daarop stapten de Nederlandse en Britse regering naar de rechter. Overigens lijkt de schade voor Nederlandse rekeninghouders alleszins mee te vallen omdat de failliete boedel van Landsbanki waaruit zij worden terugbetaald, meer waard blijkt dan gedacht (zie kader).
De IJslanders gingen nog een stap verder. Er werden arrestatiebevelen uitgevaardigd tegen een aantal bankiers, van wie sommigen intussen het land waren ontvlucht. Ook oud-premier Geir Haarde moest voor de rechter verschijnen voor zijn rol in de kredietcrisis. De rechter oordeelde hem deels schuldig aan het ontstaan van de kredietcrisis, omdat de premier te weinig overleg zou hebben gevoerd met zijn kabinet, maar legde geen straf op.
Nieuwe grondwet
Veel IJslanders meenden dat niet alleen de bankiers, maar ook de politici mede schuldig waren aan de financiële crisis. Men concludeerde dat de crisis liet zien dat er iets grondig mis was met de politieke cultuur en het bestel. Onder druk van de burgerprotesten werd daarom besloten een nieuwe grondwet te schrijven met nieuwe checks-and-balances die een nieuwe crisis moesten voorkomen. In november 2010 werden verkiezingen gehouden voor een Constitutionele Raad die een nieuwe grondwet moest voorbereiden. Elke IJslander kon zich kandidaat stellen. Uit de ruim 500 kandidaten werden 25 leden gekozen.
Via het internet en bijeenkomsten kon iedereen die dat wilde, meepraten over de nieuwe grondwet en ideeën aandragen. Via Facebook ontving de Constitutionele Raad ruim 3000 reacties, die in veel gevallen ook tot wijzigingen in de uiteindelijke tekst hebben geleid.
Eind juli 2011 kwam de Constitutionele Raad met een geheel nieuwe grondwettekst. Hierin wordt een duidelijker onderscheid aangebracht tussen de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht. Zo mogen ministers niet langer lid zijn van het parlement. Het parlement krijgt meer rechten en de rol van de regering bij wetgeving wordt verkleind. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt bevorderd door de president een veto te geven over de benoeming van rechters door de regering. In het verleden was er nogal sprake van nepotisme; IJslands grootste partij, de Onafhankelijkheidspartij, had veel rechters van haar eigen signatuur benoemd. De nieuwe grondwet bepaalt dat er regels moeten komen voor de partijfinanciering. Die ontbraken in het verleden. De Onafhankelijkheidspartij heeft in het verleden donaties van tientallen miljoenen euro's van de IJslandse banken gekregen vlak voor de behandeling van een nieuwe bankenwet. Ook regelt de nieuwe grondwet de onafhankelijkheid van economische adviesorganen. Hun taak kan alleen met een tweederdemeerderheid worden gewijzigd. Het enige onafhankelijke economische adviesorgaan werd in de jaren negentig door premier Oddsson afgeschaft en sindsdien was de IJslandse regering afhankelijk van de economische voorspellingen en adviezen van de banken.
Last but not least geeft de nieuwe grondwet vrij stevige direct-democratische rechten aan de bevolking. Tien procent van de burgers kunnen een referendum aanvragen over een door het parlement aangenomen wet, dan wel een eigen wetsvoorstel ter stemming brengen. Ook komt er een referendum als de president weigert een door het parlement aangenomen wet te bekrachtigen, en moeten alle soevereiniteitsoverdrachten van IJsland aan internationale organisaties ook per referendum worden goedgekeurd. Bij referenda gelden geen minimale opkomstdrempels (quorums). Het enige zwakke punt is dat niet alle referenda bindend zijn en dat belangrijke onderwerpen als de begroting en de belastingen zijn uitgezonderd van referenda.
Op 20 oktober 2012 is een niet-bindend referendum gehouden over de nieuwe grondwet. Zes vragen werden voorgelegd aan de burgers en bij alle zes vragen stemde een meerderheid 'ja':
- Wilt u dat de voorstellen van de grondwetcommissie aan de basis van een nieuwe ontwerp-grondwet staan? – Ja: 66,3%, Neen: 33,7%
- In de nieuwe grondwet, wilt u dat natuurlijke hulpbronnen die niet particulier bezit zijn, worden uitgeroepen tot nationaal eigendom? – Ja: 82,5%, Neen: 17,5%
- Wilt u een bepalingen in de nieuwe grondwet zien voor een vaste (nationale) kerk in IJsland? – Ja: 57,5??%, Neen: 42,5%
- Wilt u een bepaling zien in de nieuwe grondwet die de kans op verkiezing van individuele personen in het Parlement vergroot? – Ja: 77,9%, Neen: 22,1%
- Wilt u een bepaling zien in de nieuwe grondwet die gelijke waarde geeft aan stemmen in alle delen van het land? – Ja: 65,5%, Neen: 34,5%
- Wilt u een bepaling in de nieuwe grondwet waarin staat dat een bepaald deel van de kiezers de macht heeft om te eisen dat zaken aan het electoraat worden voorgelegd in een referendum? – Ja: 72,8%, Neen: 27,2%
Economische bloei
Intussen bloeit de IJslandse economie weer op. Dankzij de forse devaluatie van de IJslandse kroon hebben de export en de toerismesector een forse groei doorgemaakt. De voor het eiland belangrijke visindustrie meldt een van de beste jaren sinds tijden te hebben. De economische groei voor 2012 wordt geschat op 2,6 procent, een van de hoogste groeicijfers van Europa. Het begrotingstekort is afgenomen van 10 procent naar bijna nul. Ook de werkloosheid nadert de nul procent.
Conclusie
Al met al laat het voorbeeld van IJsland zien dat er een andere, betere weg is om met de crisis om te gaan dan de meeste westerse landen hebben gevolgd. In IJsland liet men de banken failliet gaan. Dat is weliswaar zuur voor de crediteuren van die bank, maar dat is nu eenmaal inherent aan het faillissement van een private instelling. De spaarders die ervoor kiezen om hun spaargeld bij een risicovolle bank te stallen, moeten ook maar op de blaren zitten als het misgaat. Bovendien blijkt de schade voor veel crediteuren erg mee te vallen, omdat de failliete boedel meer waard blijkt dan gedacht. Omdat IJsland in tegenstelling tot andere probleemlanden nog zijn eigen munteenheid had, kon de munt devalueren, waardoor IJsland via export en toerisme weer geld kon verdienen. De veroorzakers van de crisis – bankiers en politici – werden niet met gouden handdrukken naar huis gestuurd, maar voor de rechter gebracht. En last but not least wordt de grondwet herschreven om een financiële crisis te voorkomen. De bevolking krijgt harde direct-democratische rechten in handen om de politiek tot de orde te roepen als deze daar zelf niet meer toe in staat blijkt.